Bündnis 90/Die Grünen und das Politikfeld Gesundheit

Robin Rüsenberg

Dr. Florian Eckert

Aktuelle Umfragen bestätigen ein Novum in der deutschen Parteiengeschichte: Bündnis 90 / Die Grünen ziehen zum ersten Mal mit einer Kanzlerkandidatin in einen Bundestagswahlkampf. Annalena Baerbock soll für die Partei nach der Wahl am 26. September 2021 die Regierung führen. Nicht nur diese Personalie, auch die zeitgleiche Umfrageschwäche bei der Union führt vor Augen, dass Bündnis 90 / Die Grünen aktuell die politische Kraft in der deutschen Parteienlandschaft ist, auf die vieles zuzulaufen scheint, eine „grüne Macht“ (Schulte 2021). Demoskopisch sind die Grünen bei allen rechnerisch wie politisch möglichen Koalitionsoptionen entscheidende Kraft.

Diese Umstände sind im Sinne des vote-seekings für Parteien wünschenswert, mit Blick auf die innere Organisationsfähigkeit führen sie jedoch zu Herausforderungen. Lange Zeit waren die Grünen eine im Vergleich kleinere Partei, gemessen an ihren Mitgliedszahlen und der Machtperspektive. Das hat sich gewandelt, längst gelten sie im Parteienspektrum als zweite Kraft hinter der Union. Koalitionstechnisch verfügen sie als Multioptionspartei potenziell über eine Vielzahl an Möglichkeiten nach der Bundestagswahl. Ihr rasantes Mitgliederwachstum, eine Verdoppelung innerhalb von zehn Jahren auf über 96.000 Personen Ende 2019 (Statista 2021) setzt perspektivisch auch neue Ressourcen frei, sich organisatorisch und programmatisch breiter aufzustellen.

Schon einen Monat vor Klärung der K-Frage veröffentlichen die Grünen den Entwurf ihres Bundestagswahlprogramms: Seit dem 19. März 2021 liegt die Programmschrift „Deutschland. Alles ist drin.“ (Bündnis 90/Die Grünen 2021) vor. Wenngleich wirkliche Überraschungen im Kapitel zur Gesundheitspolitik fehlen, vielleicht abgesehen von der Erstattung von Brillen, so nimmt das Politikfeld Gesundheit doch einen neuen Stellenwert ein. Allerdings: Obgleich mit Andrea Fischer eine Grüne von 1998 bis 2001 das Bundesgesundheitsministerium (BMG) geleitet hat, ist Gesundheitspolitik kein grünes Kernthema. „Um Gottes willen, mach bloß nicht Gesundheitspolitik, da blickt sowieso keiner mehr durch“, fasst die grüne Sozialministerin von Brandenburg, Ursula Nonnemacher, eine Grundstimmung zusammen – die es freilich ebenso in anderen Parteien gibt. Aber auch: Die SARS-CoV-2-Pandemie habe dankenswerterweise das ganze Gesundheitssystem in den Fokus gerückt (Nonnemacher 2020). Mittlerweile tragen Grüne nicht nur in Brandenburg, sondern auch in Hessen und Baden-Württemberg gesundheitspolitische Verantwortung in Länderexekutiven (die Ressortverteilung nach den Landtagswahlen im März 2021 war bei Finalisierung des Manuskriptes noch nicht abgeschlossen). Auch die Parteiführung um Kanzlerkandidatin Annalena Baerbock und Robert Habeck positioniert die Partei stärker gesundheitspolitisch, wobei selbstverständlich Corona dabei eine Rolle spielt. Aber nicht nur: Vielmehr gibt es generell Aufmerksamkeit für gesundheitspolitische Themen, stärker noch als in der Vergangenheit: „Wir haben den Anspruch Gesundheitspolitik breiter und interdisziplinär zu denken. Durch die wachsende Zustimmung für uns als Partei, erlebe ich auch generell mehr Gehör für grüne Themensetzungen, auch im Gesundheitsbereich, und das war vorher nicht so, “ sagt Janosch Dahmen, Gesundheitspolitiker aus der Bundestagsfraktion.

Grund genug, das gesundheitspolitische Spielfeld aus Sicht von Bündnis 90/Die Grünen zu skizzieren: Welchen Stellenwert hat das Politikfeld Gesundheit? In welchen Strukturen entwickelt sich Gesundheitspolitik in der Partei? Wo sind Machtzentren? Wie werden inhaltliche Aspekte geklärt und Führungsfragen gesteuert?

Gesundheitspolitik als grünes Nischenthema

Das BMG fiel den Grünen in den rot-grünen Koalitionsverhandlungen 1998 unerwartet in die Hände. Es gab keinerlei Vorbereitungen (vgl. zum Folgenden Brandhorst 2009, Fischer 2007, Raschke 2001). Entsprechend mühsam gestaltete sich die Amtszeit von Andrea Fischer: ohne Verankerung bei den Akteuren des Gesundheitswesens, unter Druck des Koalitionspartners, trotz der Popularität der Ministerin auch ohne Unterstützung aus Fraktion und Partei. Inhaltlich konnten aber einige Punkte gemacht werden: die Rücknahme der schwarz-gelben Privatisierungsmaßnamen, was die Umsetzung eines Wahlversprechens war. Mit der Integrationsversorgung sowie der Wiederaufwertung der Prävention wurde zudem durchaus grüne Programmatik realisiert, die als wichtige Impulse für die Gesundheitspolitik bis heute wirken. Hinzu kam die Einführung der DRGs in der Krankenhausvergütung. Rückblickend wird aber auch die Verbesserung der Versorgungsqualität insgesamt genannt, wenn der Blick auf die kurze Federführung des Ressorts fällt (Bender 2009). Jedoch ist Qualität kein eindeutiges Kriterium, sie wird unterschiedlich definiert und auf verschiedene Bereiche des Gesundheitswesens bezogen. Insgesamt war ein Fremdeln mit den Themen der Gesundheitspolitik vorhanden. Im BMG konnte sich die Partei nicht öko-libertär profilieren, anders als in einem um den Verbraucherschutz erweiterten Landwirtschaftsministerium. So war es kein Zufall, dass die grünen Führungsleute im Zuge der BSE-Krise im Januar 2001 einem Tausch der Ministerien zustimmten.

Bei den nachfolgenden Reformen der Amtszeit von Ulla Schmidt und danach dominierten dann vor allem die Volksparteien das gesundheitspolitische Geschehen. Bei Bündnis 90/Die Grünen lag der Fokus auf den klassischen Kernthemen, vor allem der Ökologie, insbesondere bei Wahlen standen diese im Mittelpunkt. Betrachtet man etwa das Bundestagswahlprogramm 2002 (Bündnis 90/Die Grünen 2002) zeigt sich zwar, dass die Leitplanken grüner Gesundheitspolitik – Bürgerversicherung, Integrierte Versorgung, Prävention, Patientenrechte – alle schon damals vorhanden waren. Dennoch galt: Gesundheitspolitik – vor allem verstanden als Krankenversicherungspolitik – war ein Nischenthema innerhalb der Partei und damit die Domäne weniger Fachpolitiker, denen sich wiederum dadurch im Windschatten Handlungsspielräume eröffneten. Vor allem die gesundheitspolitische Sprecherin der Bundestagsfraktion von 2002 bis 2013, Biggi Bender, prägte das gesundheitspolitische Profil. So ist etwa die Forderung nach mehr Wettbewerb auch auf der Seite der Leistungserbringer stark auf ihre Person zurückzuführen (mittlerweile wird staatliche Steuerung – erneut – prominenter gewichtet).

In den Oppositionszeiten war – und ist – Profilgewinnung über die klassischen grünen Kernthemen hinaus das Ziel der Partei, nicht zuletzt, um Regierungsfähigkeit zu demonstrieren. Die Gesundheitspolitik war hierfür bis zur SARS-CoV-2- Pandemie ab 2020 – legt man etwa die Kleinen Anfragen der Bundestagsfraktion 2009 bis 2017 zugrunde (Jungjohann/Switek 2019) – aber „nur“ ein mittelpopuläres Themengebiet. Hinzu kommt: Die klassischen Kompetenzzuschreibungen, die der Wähler den Parteien zuweist, sind schwer zu ändern. Vor der Corona-Pandemie trauten laut ARD-Deutschlandtrend 12 Prozent der Befragten den Grünen zu, eine „gute Gesundheitspolitik zu betreiben“ (Tagesschau 2020). Ein im Vergleich gar nicht so schlechter Wert – und dennoch fast unverändert zu den Zeiten von Andrea Fischer im BMG.

Parteipolitische Ziele lassen sich grundsätzlich in vote-, office- und policy-seeking unterteilen. In Regierungsverantwortung sind Parteien demnach unter anderem bemüht, die Interessen ihrer Wählerschaft zu bedienen. Folglich ist das Akteurs- beziehungsweise Regierungshandeln eng an die öffentliche Meinung geknüpft, da mittelfristig die Wiederwahl das Ziel parteipolitischer Akteure darstellt. Immerhin werden die Grünen den Erwartungen der eigenen Klientel gerecht: Die gesundheitspolitischen Vorstellungen von Partei und grüner Wählerschaft decken sich recht weitgehend (Bandelow et al. 2013). Es wird allerdings darauf geachtet, einen gewissen Akzeptanzkorridor, etwa bei Fragen der Beitragsbemessungsgrenze, nicht zu verlassen.

Struktur der innerparteilichen Willensbildung

Die Willensbildung in Parteien ist generell anforderungsreich. Für die Grünen aber war die innerparteiliche Auseinandersetzung – eine strukturelle Spaltung in zwei programmatisch divergierende Flügel und ihr beständiges Austarieren – fast konstitutionell seit ihren Gründungsjahren: Prägend für die Grünen ist historisch der Konflikt Realos vs. Linke. Heute spielt er weniger eine Rolle, in der Gesundheitspolitik auf Bundesebene gar nicht. Das gesundheitspolitische Machtgefüge von Bündnis 90/Die Grünen verfügt dafür über zwei Konfliktlinien struktureller Natur, die es – in unterschiedlicher Ausprägung – in allen Parteien gibt: Die Politikwissenschaft kennt sie als Unterschiede zwischen Parteibasis und -führung einerseits sowie zwischen Parteizentrale und Mandatsträgern bzw. Regierungsmitgliedern andererseits (Korte et al. 2018). Gesundheitspolitisch kann man als dritte Konfliktlinie die zwischen Bund und Ländern – etwa in der Krankenhauspolitik – ergänzen.

Die Basis

Formulierung und Mitgestaltung von Politikfeldern obliegen nicht ausschließlich den Parteispitzen oder Fraktionen auf Landes- wie Bundesebene. Wie in anderen Parteien auch, kennen die Grünen innerparteiliche Organisationseinheiten zur Willensbildung auf Landes- wie Bundesebene. Für die Gesundheitspolitik sind hier die Landes- bzw. die Bundesarbeitsgemeinschaft (BAG) „Arbeit, Soziales und Gesundheit“ zuständig. Besonders prägend und mitgliederstark sind die Ableger in Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen. Die insgesamt 25 BAGen auf Bundesebene diskutieren Konzepte und Strategien. Aus den dortigen Diskussionen entstehen inhaltliche Positionen, die etwa in Wahlprogramme münden. Sie verfügen über ein Antragsrecht auf den Parteitagen und können so die Debatte mitprägen. Die Strukturen sind bottom-up, die Mitglieder der Landesarbeitsgruppen bestimmen die Delegierten der BAG. Dreimal pro Jahr kommt sie in öffentlichen Sitzungen zusammen, die Organisation erfolgt über frei zugängliche Mailinglisten, in die sich eingetragen werden kann. Um die Arbeit besser zu strukturieren gliedern sich die Debattenlisten in „Gesundheit/Pflege“ und „Arbeit/Soziales“.

Die BAGen, in denen neben regulären Mitgliedern auch Interessierte mitarbeiten, stehen insgesamt in einem inhaltlichen Konkurrenzverhältnis zur Bundestagsfraktion (Switek 2015). So auch in der Gesundheitspolitik: Formal verfügt die BAG über großen Einfluss in der innerparteilichen Willensbildung. Inhaltlich werden die dortigen Diskussionen aber von den Fachpolitikern der Bundestagsfraktion – auch von jüngeren Parteimitgliedern – als eher rückwärtsgewandt und zu detailverliebt angesehen: Elektronische Gesundheitskarte, Homöopathie, Professionalisierung der Pflege; zu wenig „große Linien“ der Gesundheitspolitik (z. B. Piechotta 2020). Aus Sicht der gesundheitspolitischen Entscheidungsträger in Bund und Ländern gilt die BAG letztlich als inhaltlich ohne große Relevanz. Strukturell hat sie dennoch Einfluss und Gewicht. Dies gilt nicht zuletzt für Parteitage (Bundesdelegiertenkonferenzen), sie können durchaus noch offene Entscheidungssituationen und Momente der Unberechenbarkeit mit sich bringen. In den letzten Jahren gab es so einige Beschlüsse, die für die Parteiführung überraschend kamen (z. B. Wegfall Arzneimittelzuzahlungen 2009, Anhebung Beitragsbemessungsgrenze 2010). Mittlerweile überlässt der Bundesvorstand um Baerbock und Habeck aber nichts mehr dem Zufall (Beispiele bei Schulte 2021).

Um Prozesse und Entscheidungen zu kanalisieren und besser zu antizipieren, gibt es einen engen Austausch der BAG mit der Bundestagsfraktion (Beispiele bei Bender 2013). Zudem sind die Steuerungsversuche des Bundesvorstandes um Annalena Baerbock und Robert Habeck mittlerweile recht erfolgreich. Das gilt, cum grano salis, auch für das gesundheitspolitische Aufregerthema im grünen Binnenverhältnis, die Homöopathie. Hierbei handelt es sich um einen historischen Zankapfel, den andere Parteien so nicht haben (ähnliches, aber viel schwächer ausgeprägt, lässt sich über die Impfdebatte sagen). Gesehen als Ausdruck einer alternativen Lebensweise genießt die Homöopathie große Zustimmung in Teilen der grünen Basis, insbesondere in Baden-Württemberg. Und auch weil Gesundheitspolitik bisher kein großes Thema bei den Grünen war, haben sich in der BAG homöopathie-freundliche Positionen lange gehalten, was sich in entsprechenden Parteitagsbeschlüssen niederschlug. Nicht zuletzt durch das enorme Mitgliederwachstum der Partei – quasi eine Verdoppelung seit 2010 – verschieben sich allerdings die Gewichte, Alternativmedizin wird zunehmend kritisch gesehen (nicht zu unterschätzen ist dabei ein Spill Over-Effekt aus der Klimadebatte und der Einfluss von Fridays for Future – eben weil dort die Akzeptanz wissenschaftlicher Erkenntnisse der Goldstandard ist, vgl. Piechotta 2019). Die Parteiführung versuchte, den Konflikt in eine paritätisch besetzte Kommission auszulagern, die prompt implodierte. Allen Seiten war klar, dass das neue Grundsatzprogramm einen Schlussstrich bilden würde. Der dort Ende 2020 gefundene Kompromiss friert den Konflikt im gewissen Sinne ein: „Leistungen, (…) deren Wirksamkeit wissenschaftlich erwiesen ist, müssen von der Solidargemeinschaft übernommen werden“ (Bündnis 90/Die Grünen 2020, Ziffer 240). Homöopathie muss also nicht von der GKV bezahlt werden, im Rahmen von Satzungsleistungen kann sie es aber. Im historischen Kontext ist die Richtung in dieser identitätspolitischen Frage allerdings klar. Insgesamt handelt es sich um eine Generationenfrage, die sich abschwächt und für das gesundheitspolitische Alltagsgeschäft nicht sonderlich wichtig ist. In Regierungsverantwortung könnte es sich allerdings als (symbolische) offene Flanke erweisen. Der Richtungswechsel in der Homöopathie kann auch an der Grünen Jugend festgemacht werden. Insgesamt ist die Nachwuchsorganisation von Bündnis 90/Die Grünen aber gesundheitspolitisch wenig profiliert, sieht man von der Forderung nach einer liberaleren Drogenpolitik ab. Vielmehr fungiert sie auch in der Gesundheitspolitik als eine Art Warnsystem für den Fall, dass grünes Tafelsilber aufgegeben wird.

Die Machtzentren

Die grüne Bundestagsfraktion – genauer gesagt die dortige fachpolitische Arbeitsgruppe – war lange Zeit unangefochten gesundheitspolitischer Takt- und Ideengeber. Dass so eine solche Rolle als strategisches Zentrum eingenommen werden konnte, lag – wie beschrieben – neben den Möglichkeiten einer Bundestagsfraktion zum Agenda Setting eben auch an den handelnden Akteuren: zunächst Biggi Bender, gefolgt von Maria Klein-Schmeink, die seit 2013 gesundheitspolitische Sprecherin ist. Im Herbst vergangenen Jahres stieg sie zur stellvertretenden Fraktionsvorsitzenden der Grünen auf, da zuständig auch für Gesundheit. Ihre Vorgängerin Bender gilt im Gegensatz zu ihr als Anhängerin des Realo-Flügels. Gab es in der Vergangenheit noch strittige Diskussionen, spielt der Konflikt der beiden parteiinternen Strömungen heute keine Rolle mehr. Führungs- und Richtungsfrage sind weitgehend geklärt.

Im Vergleich zur Bundestagsfraktion galt das politische Gewicht der Parteizentrale vor allem in der Vergangenheit gemeinhin als schwach (Switek 2015). Bis zum Amtsende von Simone Peter und Cem Özdemir als Parteichefs im Jahr 2018 gab es am Platz vor dem Neuen Tor auch kein vertieftes Interesse an der Gesundheitspolitik. Das aber hat sich nun geändert: Durch den neuen Bundesvorstand gewinnt die Bundesgeschäftsstelle gegenüber Mandatsträgern bzw. Regierungsmitgliedern auch gesundheitspolitisch an Einfluss. Wie in anderen Parteizentralen auch, wurden Fachreferenten eingesetzt, die dem Vorstand inhaltlich zuarbeiten. Noch ist die Struktur nicht feingliedrig, und so ist der Referent für Gesundheit beispielsweise auch noch für das Politikfeld Finanzen zuständig. Er berichtet an die stellvertretende Bundesvorsitzende, Ricarda Lang, welche eigentlich im Bundesvorstand für das Politikfeld Gesundheit verantwortlich ist. Doch entscheidend ist im Vorstand vor allem Robert Habeck. Ihm wird nachgesagt, ein großes Interesse an gesundheitspolitischen Fragestellungen zu haben. Eine gewichtige Rolle spielt dabei die Entwicklung des ländlichen Raums, wie auch generell Fragen der Daseinsfürsorge („…Krankenhausinfrastruktur wie eine Feuerwehr denken.“, Habeck 2021, S. 115). Hinzu kommt die grundsätzliche Aufwertung des Politikfeldes durch die SARS-CoV-2-Pandemie. Allerdings handelte es sich hier um eine schon vorher getroffene strategische Grundsatzentscheidung, die im Wesentlichen auf Habeck und Lang zurückgeht – und von der Kanzlerkandidatin mitgetragen wird. Schon früh hatte man sich auf eine Arbeitsteilung im Vorstand geeinigt und Themen entsprechend untereinander aufgeteilt. „Die personelle Entscheidung über die Kanzlerkandidatur führt ja zu keinem inhaltlichen Bruch,“ betont auch Janosch Dahmen: „Annalena Baerbock und Robert Habeck haben als Parteivorsitzende gemeinsam einen Wahlprogrammentwurf erarbeitet, der auch die gesundheitspolitische Ausrichtung der Partei neu denkt. Es handelt sich um ein thematisches Gesamtpaket, welches durch beide Vorsitzenden vertreten wird, auch wenn Gesundheitspolitik arbeitsteilig vorrangig durch Robert Habeck bearbeitet wurde.“ Insofern überrascht es nicht, dass Baerbock in ihrer Nominierungsrede die Gesundheitsregionen, wo sich alle Beteiligten berufsübergreifend um eine gute Versorgung bemühten, prominent erwähnte.

Habeck sucht den Austausch mit Akteuren des Gesundheitssystems. Im Ergebnis werden eigene Gesprächskreise, etwa mit einem Pharmaverband, Ärztevertretern, auch mit renommierten Gesundheitsökonomen, die der Partei nahestehen, geöffnet – wodurch potenziell ein Konkurrenzverhältnis zu den Fachpolitikern der Bundestagsfraktion entsteht. Deren Einbindung bei der Erarbeitung des Grundsatzprogramms erfolgte spät und führte zu Unmut auf Seiten der Fachpolitiker. Die fachliche Unterstützung durch die Fraktion bleibt aber unerlässlich, wenn es um konkrete Politikgestaltung geht. Vor diesem Hintergrund war wiederum bei der Erarbeitung des Wahlprogramms der Austausch zwischen den beiden Machtzentren eng.

Das gesundheitspolitische Kräfteparallelogramm bei Bündnis 90/Die Grünen wird abgerundet durch die grünen Sozial- und Gesundheitsminister: Die Grünen sind mittlerweile in elf Landesregierungen vertreten, damit bestimmen sie im föderalen System die politische Ausrichtung in zwei Dritteln der Bundesländer mit. Mit Blick auf die Regierungsbeteiligung der Parteien sind sie hier gleichauf mit SPD und CDU (die jedoch sieben bzw. sieben Regierungen anführen). Bei der Ressortwahl zeigt sich allerdings, dass für Bündnis 90/Die Grünen die Themen Ökologie und Energiewende im Falle einer Regierungsbeteiligung prioritär sind – also die Kernthemen der Partei, gefolgt von Verbraucherschutz und Verkehr. Zudem hat sich die Erkenntnis durchgesetzt, dass als kleinerer Koalitionspartner ein Querschnittsministerium sehr wichtig ist, vor allem Finanzen oder Justiz (vgl. Jungjohann 2018). Das Sozial- und Gesundheitsministerium auf Länderebene steht weniger im Mittelpunkt des Interesses. Nichtsdestotrotz tragen die Grünen in Brandenburg, Hessen und Baden-Württemberg gesundheitspolitische Verantwortung in der Exekutive. Geführt werden die „grünen Häuser“ von Ursula Nonnemacher, Kai Klose und Manfred Lucha (die Steuerung eines Ministeriums einer über lange Jahre anderen parteipolitischen Couleur erweist sich dabei als kein leichtes Unterfangen). Auch hier zeigt sich zum einen, dass sich Gewichte zu Lasten der Bundestagsfraktion verschieben (Korte et al. 2018). Zum anderen ist festzustellen, dass die grünen Minister – ebenso wie ihre Kollegen aus den A- und B-Länder – für „ihre“ Krankenhäuser kämpfen, was wiederum zu inhaltlichen Konflikten mit den Bundespolitikern führt. Etwa bei der Krankenhausplanung: Bundesmittel sind aus Ländersicht gerne gesehen, eine Mitsprache des Bundes für einheitliche Rahmenvorgaben aber nicht. Ein Kompromiss könnte in der konkreten Verbindlichkeit der Rahmenvorgaben liegen – ggf. mit dem Bund in der Rolle als „bad guy“.

Zur internen Abstimmung und einem geschlossenen Auftreten nach außen ist im politischen Mehrebenensystem eine enge Abstimmung notwendig. Hierfür gibt es die „G-Koordination“ (vgl. zum Folgenden Jungjohann/Switek 2019). Für das gesundheitspolitische Alltagsgeschäft ist die grüne Fachkoordination das politisch relevante Organ auf Arbeitsebene: Mit dem Ziel einer kohärenten Politikgestaltung und -formulierung kommen hier die Referenten aus den Landesministerien (die Fachreferate ihrer Landesvertretungen), der Bundesvorstand und der Bundestagsfraktion zusammen. Auf dieser Ebene ist die Interessenlage breiter, es wird sondiert, wo Differenzen zwischen den Entscheidungszentren auftreten könnten (programmatisch, in Koalitionsfragen oder fachlich). Was nicht einvernehmlich gelöst wird, kommt auf die höhere Ebene, das Verfahren gleicht dem Eskalationsprinzip. Allerdings dominieren auf dieser Ebene auch die anstehenden Bundesratsentscheidungen. Sollten sich hier grundsätzlich unterschiedliche Positionen zwischen den Ländern herauskristallisieren, wird nicht selten auf eine weitergehende Abstimmung verzichtet.

Die zentrale Ebene der Entscheidungen aber sind indes die „G-Kamine“, die grünen Kaminrunden. Hier werden Themen von hoher politischer Bedeutung besprochen. Sie kommen donnerstags vor den Bundesratssitzungen zusammen, um die offenen wie strittigen Fragen und das Abstimmungsverhalten im Bundesrat auch im Sinne der Bundespartei zu konsentieren. Da die Grünen mit Baden-Württemberg nur in einem Bundesland die Regierung anführen, finden diese Treffen bislang ausschließlich in dieser Landesvertretung statt. Mitglieder der entscheidungsstarken Runde sind neben Wilfried Kretschmann in seiner Rolle als Ministerpräsident, der Bundesvorstand, grüne Vertreter aus dem Europäischen Parlament, die Bundestagsfraktion, die Landtagsfraktionen, sofern sie nicht in der Opposition sind, und die stellvertretenden Ministerpräsidenten in den Ländern, welche die Landesregierungen mit grüner Beteiligung repräsentieren.

Fachbezug zu den Themen ist so auf dieser Ebene durch die Landesminister nicht gegeben bzw. entscheidend. Geht es um Gesundheitspolitik, ist somit nicht Lucha beteiligt, sondern Kretschmann, Klose wird hier durch Tarek Al-Wazir, den stellvertretenden hessischen Ministerpräsidenten, vertreten. Da jedoch Nonnemacher zugleich stellvertretende Ministerpräsidentin ist, kommt ihr in den Reihen der Gesundheitsminister eine herausgehobene Bedeutung zu. Nicht zu unterschätzen ist auch der gemeinsame Landesverband mit der Bundesvorsitzenden und Spitzenkandidatin für die Bundestagswahl, Baerbock. Gleichwohl kommt keinem der drei Länder mit grünem Sozial- oder Gesundheitsministerium die Federführung in der Gesundheitspolitik zu. Bei der jüngsten Erarbeitung des Wahlprogramms waren sie kein prägender Akteur. Demnach gibt es hier kein strategisches Zentrum, wie es etwa die Hamburger Gesundheitssenatorin Cornelia-Prüfer Storcks bis zu ihrem Ausscheiden aus dem Amt 2020 für die A-Länder bildete. Die Bundestagsfraktion ist in den Kaminrunden durch die Vorsitzenden vertreten, Stellvertreter nehmen nicht teil – somit ist auch Maria Klein-Schmeink nicht reguläres Mitglied dieser Runden. Nur wenn Themen einer weiteren Erörterung mit Fachpolitikern bedürfen, werden die entsprechenden Kollegen in eine vorgeschaltete Runde geholt, so auch in gesundheitspolitischen Fragen. In der Führungsfrage hatte damit zunächst die Bundesseite den Hut auf, bevor die Länder das Heft des Handelns übernahmen (Jungjohann/Switek 2019). Mittlerweile agiert der Bundesvorstand als Primus inter pares – auf der grundsätzlich-politischen Ebene unter besonderer Berücksichtigung von Baden-Württemberg.

Im Interesse einer harmonischen Politikgestaltung wurde zudem der Dialog zwischen den gesundheitspolitischen Sprechern aller Landtagsfraktionen und den Mitgliedern des Gesundheitsausschusses im Bundestag institutionalisiert: Die Landes- und Bundespolitiker tauschen sich alle zwei Wochen zu gesundheitspolitischen Themen und potentiellen internen Konflikten aus. Im Vergleich zu den anderen Plattformen handelt es sich um einen exklusiv parlamentarischen Informationsaustausch, organisiert und moderiert durch die Bundestagsfraktion.

Die externen Think Tanks

Eine Verzahnung von parteipolitischer und parlamentarischer Arbeit mit Wirtschaft, Gewerkschaften, Gesellschaft und weiteren Akteuren kann von erheblicher Bedeutung sein, um politisch Handelnden Orientierung zu geben, indem Programmatik und Gesetzesinitiativen auf Alltagstauglichkeit und Umsetzbarkeit abgeklopft werden. Nahestehende Mitspieler in der gesundheitspolitischen Landschaft fungieren dabei als Ideengeber, inhaltliche Sparringspartner, Wissensquelle, Unterstützer in der öffentlichen Debatte oder Frühwarnsystem. Traditionell stehen den Grünen Verbraucherschutz- und Patientenorganisationen, Berufsgruppen wie etwa Hebammen, Psychotherapeuten oder Pflegekräfte sowie Krankenkassen nahe (vgl. z. B. Brandhorst 2009). Das hat sich bis heute nicht geändert. Es wird dem Vernehmen nach proaktiv der Austausch gesucht. Im Vergleich zu anderen spielen daneben der Verbraucherzentrale Bundesverband sowie die Bertelsmann Stiftung im Kosmos grüner Gesundheitspolitik eine herausgehobene Bedeutung. Digital-Start-ups kommen hinzu. Die Industrie zählt traditionell weniger dazu, wobei man mittlerweile wesentlich offener für den Austausch hier sei.

Die grünen Kommunikationsdrähte reichen mittlerweile aber darüber hinaus auch zu nicht-typischen Unterstützerkreisen. Wie bei anderen Parteien (SPD-Wirtschaftsforum, Wirtschaftsrat der CDU, Bundesvereinigung liberaler Mittelstand) existiert seit 2018 mit dem Grünen Wirtschaftsdialog auch hier eine parteinahe Plattform zum Austausch mit ideellen Unterstützern aus der Wirtschaft. Wie auch bei den Counterparts der anderen Parteien begreift sich der Wirtschaftsdialog als unabhängiges Organ der Parteigremien oder Fraktionen, als „Brückenbauer zwischen Wirtschaft und Politik“. Während in der Kritik steht, dass der Vorstand des Wirtschaftsrats bei CDU-Präsidiumssitzungen anwesend ist, obwohl es sich hierbei um keine Parteigliederung handelt (Rossmann 2021), wird dies bei den Grünen getrennt: Auch der Vorstand des Grünen Wirtschaftsdialogs hat keinen Sitz oder direkte Stimme im Bundesvorstand der Partei. Teilhabe steht zunächst allen offen, als persönliches Engagement oder über Fördermitgliedschaften – durch die sich der Verein finanziert. In der Mitgliedschaft finden sich aus der Gesundheitsbranche eine Klinikkette sowie zwei Pharmaunternehmen. Die gesundheitspolitische Diskussion wird gebündelt im Fachforum „Gesundheit und Innovation“. Aus den dortigen Diskussionen (etwa zu Patient Journeys, Digitalisierung, Regionalisierung) entstand etwa ein Brief an den Bundesvorstand und die Bitte um ein anschließendes Gespräch, was unter anderem zu Änderungen am Grundsatzprogramm führte.

Das Fachforum der Wirtschaftsdialogs hat wiederum einige personelle Schnittmengen mit dem Diskussionsforum „Neue grüne Gesundheitspolitik“, welches nahe bei der Bundestagsfraktion ist, aber kein Gremium derselben darstellt. Dieser Kreis ist einflussreicher als der Wirtschaftsdialog. Ähnlich wie dieser versammelt er nicht zwingend Grüne und auch nicht nur die klassischen Unterstützergruppen. So ist etwa auch die Gesundheitswirtschaft vertreten, der Dialog mit ihr erwünscht. Im Gegensatz zum Wirtschaftsdialog sind nicht Papiere und Tagungen das entscheidende Wesensmerkmal, sondern eine offene Diskussion ohne Denkverbote. Die Bundestagfraktion selbst verfügt mittlerweile auch über einen Wirtschaftsbeirat (seit 2018) sowie einen Gewerkschafts- und Sozialbeirat (seit 2019), die aber gesundheitspolitisch weniger profiliert sind. Dies gilt mittlerweile auch für die Heinrich-Böll-Stiftung. Diese hat vor Jahren noch umfassende Konzeptpapiere vorgelegt (etwa Heinrich-Böll-Stiftung 2013). Im Zuge von personellen Wechseln liegt – ähnlich der Friedrich-Ebert-Stiftung, von der allerdings in Kürze wieder Konzeptpapiere zu erwarten sind – diese Rolle als gesundheitspolitischer Think Tank für die Partei aktuell eher brach. Im Jahr 2013 – wie heute – in der Diskussion: dezentrale Gesundheitsnetze als Antwort der Integrationsversorgung auf Schnittstellenprobleme und Versorgungsdefizite (vor allem in der Fläche). Und ebenso damals wie heute treibende Kraft hinter den versorgungsreformpolitischen Vorstellungen ist Helmut Hildebrandt, bekannt vor allem vom „Gesunden Kinzigtal“. Der Vorstandsvorsitzende der OptiMedis AG ist seit langem gesundheitspolitisch bei den Grünen einflussreich, sowohl im Diskussionsforum nahe der Bundestagsfraktion, im Wirtschaftsdialog, aber auch in der BAG. So veröffentlichte er etwa 2017 zusammen mit dem langjährigen Referenten der Bundestagsfraktion, Andreas Brandhorst, eine programmatische Schrift zur Integrationsversorgung (Brandhorst/Hildebrandt 2017).

Fazit

Der frühere grüne Bundesvorsitzende Reinhard Bütikofer beschreibt die Parteigeschichte in Phasen (zitiert nach Schulte 2021, S. 16): zunächst Protest- und Oppositionspartei, dann Projektpartei, die wichtige Ideen in Regierungsverantwortung umsetzen wollte. Diese Phase sei mit Rot-Grün auf Bundesebene 2005 geendet. Nun befinde man sich in der dritten Phase: „Orientierungspartei für das große Ganze“, mit Hegemonieanspruch. Dieser Befund passt zur Gesundheitspolitik: Diese war bislang insgesamt eher ein Nischenthema bei Bündnis 90/Die Grünen. Zwar bleibt die Ökologie Markenkern, das auch enger mit Baerbock verbunden ist als mit Habeck, dennoch ist auch das Politikfeld Gesundheit mittlerweile keine Randnotiz mehr. Grundsätzlich gilt: Je größer eine Partei wird, je stärker ihre Wählerbasis wächst, desto breiter sollte sie sich thematisch aufstellen. Neben dem Markenkern der Umweltpolitik sind andere Felder hinzugekommen, in denen die Grünen Anschlussfähigkeit suchen, auch um Regierungsfähigkeit herzustellen, und so wird mittlerweile auch die Gesundheitspolitik als ein wichtiges Thema für die Partei angesehen. Hinzu kommt: War das Politikfeld über die Jahre zuvorderst Tummelplatz engagierter Fachpolitiker, hat die Corona-Pandemie dem Thema generell einen höheren Stellenwert zugewiesen.

Vor allem im Bundestag und -vorstand herrscht Einigkeit, Gesundheitspolitik strategisch zu besetzen.  Vor der Bundestagswahl 2021 präsentiert sich die Partei somit – ganz im Sinne Bütikofers – insgesamt als politischer „Vollversorger“, der sich für neue Wählermilieus öffnet. Schon zuvor war die gesundheitspolitische Programmatik über die Jahre verfeinert und ausgebaut, teilweise auch „evolutionär“ wie bei der Homöopathie modifiziert worden. Insofern kann bei der Verbreiterung des Themenspektrums auf umfassende Vorarbeiten zurückgegriffen werden. Abgerundet wird dies durch eine breitere Verwurzelung in der gesundheitspolitischen Szene. Der Trend zeigt sich auch im Wahlprogramm 2021. Ob der „ganz neue Stellenwert von Gesundheit … als zentraler Zukunftsaufgabe“, so die stellvertretende Bundesvorsitzende Lang (Tweet vom 19. März 2021), post-Corona verstetigt werden kann, wird sich zeigen.

Deutlich wird indes, dass Gesundheitspolitik für die Grünen kein Nischenthema mehr ist und programmatische Ideen nicht selektiv auf einzelne Themen begrenzt bleiben, die es auf die politische Bühne der Partei geschafft haben – eine Fokussierung auf einzelne Themen wie Bürgerversicherung ist passé, Notfallversorgung, Krankenhausfinanzierung, Care-Berufe oder die Stärkung von Public Health zeugen von dem Anspruch ganzheitlicher zu denken. Dabei wird Widerstand antizipiert. In den Worten von Janosch Dahmen: „Wir treten für Veränderung an. Wer im System grundsätzlich etwas ändern will und an bestehenden Machtstrukturen rüttelt, der wird auch auf Widerstände treffen. Politik darf nicht nur daran ausgerichtet werden, wo der Beifall am stärksten sein wird.“

Die Erfahrungen im BMG in der rot-grünen Regierungszeit waren nicht die besten für die Grünen. Die Situation 2021 ist aber eine andere als 1998. Die Richtungsfrage, also die programmatischen Positionsbestimmungen und der konzeptionelle Korridor, ist, cum grano salis, weitgehend geklärt (offen, wie bei den anderen Parteien, ist allerdings noch die Frage nach dem Umgang mit dem GKV-Finanzloch in 2022 ff). Ein gemischtes Bild gibt es bei der Führungsfrage: War die Bundestagsfraktion früher eindeutig die gesundheitspolitische Nr. 1, machen sich nun auch die grünen Sozial- und Gesundheitsminister auf Landesebene sowie der Bundesvorstand, vor allem in Person von Robert Habeck, inhaltlich bemerkbar und verschieben, zumindest aber pluralisieren die Machtverhältnisse. Ohne strategisches Zentrum droht allerdings Strategieunfähigkeit. Die Lösung ist Politikmanagement in Form der „G-Koordination“. Sie ist durchaus mit ähnlichen Willensbildungsprozessen auf Seiten der A- und B-Länder vergleichbar. In der gesundheitspolitischen Bund-Länder-Koordinierung haben diese allerdings mehr Erfahrung. Ein elaborierteres Agenda Setting ist die Folge. Im Falle einer Regierungsbeteiligung im Bund ist somit eine Neuaufstellung der „G-Koordination“ notwendig, dann weniger bundesrats-orientiert und unter Einbezug eines neuen Machtzentrums, der Kabinettsmitglieder. Dem Anspruch der Grünen, Gesundheitspolitik ganzheitlicher zu sehen, würde dann die Einordnung als Querschnittsthema folgen: Umwelt – Klima und Gesundheit, Arbeit und Soziales – Auswirkungen auf Gesundheit etc. Dann könnte innerhalb der Partei auch eine vierte Konfliktlinie hinzukommen.

Strategisch könnte ein weiteres Dilemma – wie manche Beobachter vermuten (Ulrich 2021) – bei Schwarz-Grün bzw. Grün-Schwarz greifen: Um in Koalitionsverhandlungen beim Megathema Klima den grünen Kurs auf Seiten von CDU/CSU weitgehend durchzusetzen, könnten bei außerökologischen Themen erhebliche Zugeständnisse notwendig sein. Beim auch symbolisch aufgeladenen Streitthema Bürgerversicherung kann man eine gewisse Anschlussfähigkeit zur Union zumindest vermuten: Das von der Bundestagsfraktion am 23. März 2021 beschlossene Konzept wahrt zwar im Kern (u. a. Einbezug der PKV in den Gesundheitsfonds und Einbezug weiterer Einkommensarten) Kontinuität zu früheren Ideen, streckt die Umsetzung aber in drei Schritte, bei denen gerade der erste Schritt auch Schnittmengen zur Union beinhaltet (zu Diskussionen würde aber der beihilfefähige Tarif in der GKV führen, vgl. Bündnis 90/Die Grünen Bundestag 2021). Unter dem Strich stellt sich dann auch die Frage, ob die Partei erneut das BMG wählen sollte, was aber unwahrscheinlich erscheint. Allerdings bestände dann die Möglichkeit, die Kompetenzzuschreibungen für die Partei aus Sicht der Wähler nachhaltig um Gesundheitspolitik zu erweitern. Eine solche Änderung der Wahrnehmung funktioniert am besten durch exekutive Verantwortung im jeweiligen Ressort.

Literatur

• Bandelow, Nils/ Eckert, Florian/Rüsenberg, Robin (2013): Gesundheitspolitik nach der Bundestagswahl 2013: Was wollen die Parteien – und was wollen ihre Wähler? Gesundheitsmonitor Newsletter 2/2013.
• Bender, Biggi (2009): Bürgerversicherung und Qualitätswettbewerb – zur Gesundheitspolitik von Bündnis 90/Die Grünen; in: Bandelow, Nils/ Eckert, Florian/Rüsenberg, Robin (2009): Gesundheit 2030. Qualitätsorientierung im Fokus von Politik, Wirtschaft, Selbstverwaltung und Wissenschaft. Wiesbaden: VS Verlag, S. 73-83.
• Bender, Biggi (2013): Gesundheitspolitik. Zwischen Sitzung, Ausschuss und Plenum. In: Deutsche Hebammen Zeitschrift 65 (10), S. 30-34.
• Brandhorst, Andreas (2009): Bündnis 90/Die Grünen und die Gesundheitsreform 2007: Das harte Brot der Opposition. In: Schroeder, Wolfgang/Paquet, Robert (Hg.): Gesundheitsreform 2007. Nach der Reform ist vor der Reform. Wiesbaden: VS Verlag, S. 103-111.
• Brandhorst, Andreas/Hildebrandt, Helmut (2017): Kooperation und Integration – das unvollendete Projekt des Gesundheitswesens: Wie kommen wir weiter? In: Brandhorst, Andreas/Hildebrandt, Helmut/Luthe, Ernst-Wilhelm (Hg.): Kooperation und Integration – das unvollendete Projekt des Gesundheitssystems. Wiesbaden: Springer VS, S. 573-612.
• Bündnis 90/Die Grünen (2002): Grün wirkt! Unser Wahlprogramm 2002 – 2006. Online verfügbar unter https://www.boell.de/sites/default/files/assets/boell.de/images/download_de/publikationen/2002_Wahlprogramm_Bundestagswahl.pdf, abgerufen am 04.05.2021.
• Bündnis 90 / Die Grünen (2020): „…zu achten und zu schützen…“ Veränderung schafft Halt. Grundsatzprogramm Bündnis 90/Die Grünen. Online verfügbar unter https://cms.gruene.de/uploads/documents/20200125_Grundsatzprogramm.pdf, abgerufen am 04.05.2021.
• Bündnis 90/die Grünen (2021): Deutschland. Alles ist drin. Programmentwurf zur Bundestagswahl 2021. Online verfügbar unter https://cms.gruene.de/uploads/documents/2021_Wahlprogrammentwurf.pdf, abgerufen am 04.05.2021.
• Bündnis 90/Die Grünen Bundestag (2021): Fraktionsbeschluss vom 23. März 2021. Für alle solidarisch. Mit der Bürgerversicherung mehr Gerechtigkeit, Verlässlichkeit und Wahlfreiheit in unserer Krankenversicherung schaffen. Online verfügbar unter https://www.gruene-bundestag.de/files/beschluesse/beschluss-buergerversicherung_fuer_gesundheit.pdf, abgerufen am 04.05.2021.
• Fischer, Joschka (2007): Die rot-grünen Jahre. Deutsche Außenpolitik vom Kosovo bis zum 11. September. Köln: Kiepenheuer & Witsch.
• Habeck, Robert (2021): Von hier an anders. Eine politische Skizze. Köln: Kiepenheuer & Witsch.
• Heinrich-Böll-Stiftung (2013): „Wie geht es uns morgen?“ Wege zu mehr Effizienz, Qualität und Humanität in einem solidarischen Gesundheitswesen. Bericht der Gesundheitspolitischen Kommission der Heinrich-Böll-Stiftung. Online verfügbar unter https://www.boell.de/sites/default/files/Bericht_Gesundheitskommissionen.pdf#%5B%7B%22num%22%3A164%2C%22gen%22%3A0%7D%2C%7B%22name%22%3A%22Fit%22%7D%5D, abgerufen am 04.05.2021.
• Jungjohann, Arne (2018): Grün regieren. Eine Analyse der Regierungspraxis von Bündnis 90/Die Grünen zwischen Koalitionsmanagement in den Ländern und parteiinterner Koordination für den Bundesrat. Heinrich Böll Stiftung Schriften zur Demokratie Band 44. Online verfügbar unter https://www.boell.de/sites/default/files/gruen-regieren_3.aufl_web.pdf?dimension1=division_demo, abgerufen am 04.05.2021.
• Jungjohann, Arne/Switek, Niko (2019): Große Koalition, kleine Opposition. Oppositionsstrategien zwischen konstruktiver Mitarbeit und Blockadehaltung. In: Korte, Karl-Rudolf/Schoofs, Jan (Hg.): Die Bundestagswahl 2017. Analysen der Wahl-, Parteien-, Kommunikations- und Regierungsforschung. Wiesbaden: Springer, S. 613-641.
• Korte, Karl-Rudolf/Michels, Dennis/Schoofs, Jan/Switek, Niko/Weissenbach, Kristina (2018): Parteiendemokratie in Bewegung. Organisations- und Entscheidungsmuster der deutschen Parteien im Vergleich. Baden-Baden: Nomos.
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• Piechotta, Paula (2019): Die Grüne Homöopathie-Debatte. Online verfügbar unter https://gmp-podcast.de/blog/gmp055/, abgerufen am 04.05.2021.
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• Raschke, Joachim (2001): Die Zukunft der Grünen. „So kann man nicht regieren“. Frankfurt/Main: Campus.
• Rossmann, Robert (2021): Ärger mit den Gästen. In: Süddeutsche Zeitung vom 22. März.
• Schulte, Ulrich (2021): Die grüne Macht. Wie die Ökopartei das Land verändern will. Hamburg: Rowohlt.
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• Switek, Niko (2015): Bündnis 90/Die Grünen. Koalitionsentscheidungen in den Ländern. Baden-Baden: Nomos.
• Tagesschau (2020): ARD-DeutschlandTREND Januar 2020. Repräsentative Studie zur politischen Stimmung im Auftrag der Tagesthemen. Online verfügbar unter https://www.tagesschau.de/inland/deutschlandtrend-2063.pdf, abgerufen am 04.05.2021.
• Ulrich, Bernd (2021): Es blubbert, aber es leuchtet nicht. In: Die Zeit vom 29. April.

Dipl.-Pol. Robin Rüsenberg

Lehrbeauftragter für Politikwissenschaft an der Technischen Universität Braunschweig. Geschäftsführer der Deutschen Arbeitsgemeinschaft niedergelassener Ärzte in der Versorgung HIV-Infizierter (dagnä) e.V., Berlin.

Dr. Florian Eckert

Lehrbeauftragter für Politikwissenschaft an der Technischen Universität Braunschweig. Lead Government Affairs, Market Access & Government Affairs Astellas Pharma GmbH.

Die Autoren vertreten ihre private Meinung.