Prof. Dr. Patrick Hassenteufel

Frankreich war mit über 28.530 Todesfällen (Stand 26. Mai 2020), davon 18.195 im Krankenhaus Verstorbenen, wesentlich stärker von Covid-19 betroffen als Deutschland. In Frankreich wurden die ersten Fälle des Coronavirus in Europa überhaupt festgestellt – drei infizierte Personen kehrten am 24. Januar 2020 aus China zurück. Eine von Premierminister Edouard Philippe zitierte Studie schätzt, dass durch die vom 17. März 2020 bis 11. Mai 2020 geltende allgemeine Eindämmungspolitik 60.000 Menschenleben im Krankenhaus gerettet wurden. Seit dem 11. Mai 2020 greift eine sehr langsame Aufhebung dieser Maßnahmen, die insbesondere durch die Wiedereröffnung der meisten Geschäfte und Schulen gekennzeichnet ist. Dabei hat die Zahl der Fälle nicht zugenommen: Die Zahlen der täglichen Todesfälle (47 in den letzten 24 Stunden am 23. Mai gegenüber einigen tausend Anfang April), die Aufnahme von Patienten auf Intensivstationen (30 Neuaufnahmen in 24 Stunden am 23. Mai gegenüber mehr als 700 Anfang April) und neue Fälle von Kontamination (250 neue Fälle in 24 Stunden am 23. Mai gegenüber 5.000 neuen Fällen täglich Anfang April) sind weiterhin rückläufig. Eine neue Phase der Lockerung soll am 2. Juni 2020 beginnen.

Die Analyse in diesem Beitrag zielt darauf ab, die Schwierigkeiten der französischen Exekutive bei der Bewältigung dieser Gesundheitskrise von noch nie dagewesenem Ausmaß mit schwerwiegenden wirtschaftlichen und sozialen Folgen (die im Moment durch den massiven Rückgriff auf Kurzarbeit gemildert werden) darzustellen, indem sie die zum Teil widersprüchlichen Spannungen hervorhebt, mit denen die Regierung konfrontiert war: auf der einen Seite das Anprangern der Unzulänglichkeiten der französischen Zentralregierung bei der Bewältigung der Krise und auf der anderen Seite eine wachsende Kritik an der übermäßig zentralisierten Art der Krisenbewältigung.

Lockdown von Widersprüchen geprägt

Frankreichs Eintritt in den Lockdown war von Beginn an von Widersprüchen geprägt: So wurde die späte Reaktion auf die Krise mittels Ausgangssperren kritisiert. Ab Mitte Februar hatten sich die Infektionen in Frankreich nach einer religiösen Versammlung in Mulhouse vervielfacht, dessen 2.000 Teilnehmer das Virus im ganzen Land verbreitet hatten. Anfang März wurden die Schulen in den Departements (Oise und Morbihan) mit den höchsten Infektionszahlen geschlossen und Versammlungen mit mehr als 1000 Personen verboten. Doch erst am 12. März kündigte Emmanuel Macron die Schließung von Schulen und Universitäten an, am 14. März kommunizierte der Premierminister die Schließung von Restaurants und Cafés, und am 17. März wurde schließlich eine allgemeine, mit anderen Ländern vergleichbare Eindämmungspolitik mit einem Genehmigungsvorbehalt für jede Bewegung eingeführt. Direkt nach der Ankündigung des Premierministers, öffentliche Plätze zu schließen, fand am 15. März 2020 noch der erste Wahlgang der Kommunalwahlen statt (mit einer historisch niedrigen Wahlbeteiligung von nur 45 Prozent und schlechten Ergebnissen für Macrons Regierungspartei).

Kritik wegen vier großer Mängel: Intensivbetten, Masken, Tests und Medikamente

Im Zuge dessen wurden mehrere Stimmen aus Medizin und Politik laut, die die Verspätung des Lockdowns und die widersprüchlichen Entscheidungen der Exekutive anprangerten. In der Folge wurden Fälle von Infektionen bei Wahlprüfern und Kandidaten gemeldet, aber die Abhaltung der Wahlen schien die Verbreitung des Virus nicht zu beschleunigen, wie aus einer Mitte Mai veröffentlichten Studie hervorgeht. Der zweite Wahlgang, der für den 22. März geplant war, wurde jedoch verschoben und soll Ende Juni in den 5.000 Gemeinden (die fast die Hälfte der Wählerschaft umfassen) stattfinden, in denen im ersten Wahlgang keine Liste gewonnen hat.

Grundlegendere Kritik an der Fähigkeit der französischen Regierung zur Bewältigung der Krise wurde im Zusammenhang mit der Hervorhebung vier großer Mängel geübt: Intensivbetten, Masken, Tests und Medikamente.

Die geringe Versorgung mit Intensivbetten (11 pro 100.000 Einwohner in Frankreich gegenüber 35 in Deutschland) stieß auf starke Kritik, insbesondere durch das „collectif inter-hôpitaux“, das aus dem „collectif inter-urgences“ hervorging und als Interessenvertretung eine langfristige Mobilisierung seitens der Krankenhäuser einleitete, die im März 2019 begann. Die zentralen Forderungen umfassten eine allgemeine Erhöhung der Gehälter, eine Erhöhung der Krankenhausausgaben, ein Ende der tätigkeitsbezogenen Preisgestaltung und die Schließung von Betten sowie eine Reform der Krankenhausführung. Der Bettenmangel wurde insbesondere auf die Politik der strikten Haushaltskontrolle der Krankenhäuser und deren Management zurückgeführt. Die Neuorganisation der Dienste, durch die sich die Zahl der Intensivbetten von 5.000 zu Beginn der Eindämmung auf 14.000 erhöhte, die Verlegung von Patienten aus den Krankenhäusern in den am stärksten betroffenen Gebieten (Grand-Est und Ile-de-France) in die weniger betroffenen Gebiete (Südwesten und Zentrum) und die Aufnahme von Patienten durch andere EU-Länder (insbesondere durch Deutschland) haben jedoch eine Überlastung der Krankenhäuser verhindert, die zu einer Triage der Patienten hätte führen können.

Am heftigsten war die Kontroverse über die Zahl der Schutzmasken, wobei der Regierung vorgeworfen wurde, diese zu verheimlichen, indem sie sich zu Beginn der Ausgangssperre nicht für die generelle Einführung des Maskentragens eingesetzt habe. Zu diesem Zeitpunkt betrug der Bestand an verfügbaren Operationsmasken nur 117 Millionen, verglichen mit 714 Millionen drei Jahre zuvor. In der Zwischenzeit waren die meisten von ihnen vernichtet worden, weil sie veraltet waren oder als nicht konform angesehen wurden, ohne ersetzt worden zu sein. Selbst bei massiven Bestellungen (für mehr als 2 Milliarden Masken) konnte erst zum Zeitpunkt des Beginns der Lockerungen die gesamte Bevölkerung versorgt werden. Was die Tests betrifft, so schätzte die OECD Mitte April, dass in Frankreich 5,1 Personen pro 1000 Einwohner getestet werden, verglichen mit 17 in Deutschland (der OECD-Durchschnitt liegt bei 15), was hauptsächlich auf die unzureichende Nutzung der öffentlichen Labors zurückzuführen ist. Auch hier kam die Erhöhung der Zahl der Tests erst spät zum Zeitpunkt der Lockerungen auf 250.000 Tests pro Woche. Auch der Mangel an Arzneimitteln (insbesondere an Betäubungsmitteln), der die Schwächung der Medikamentenproduktion in Frankreich widerspiegelt, wurde angeprangert.

Unzureichende Vorbereitung des Staates auf Krise führt zu politisches Misstrauen

Im Allgemeinen handelt es sich also um die unzureichende Vorbereitung des französischen Staates auf eine Krise. Das Paradoxe daran ist, dass Frankreich 2007 (im Rahmen des Gesetzes „über die Vorbereitung des Gesundheitssystems auf groß angelegte Gesundheitsbedrohungen“) einen Schutzmechanismus zur Bewältigung groß angelegter Pandemien eingeführt hat, der auf der Schaffung der „Einrichtung zur Vorbereitung und Reaktion auf gesundheitliche Notfälle“ (EPRUS) beruht. Die heftige Kritik an der „Überreaktion“ der ehemaligen gaullistischen Gesundheitsministerin Roselyne Bachelot auf die Schweinegrippe-Epidemie im Jahr 2008, die insbesondere in einer allgemeinen Impfung der Bevölkerung mündete, führte jedoch aufgrund finanzieller Argumente (ein parlamentarischer Bericht schätzte die Kosten dieser Politik im Jahr 2010 auf 1 Milliarde Euro, während die H1N1-Grippe direkt 342 Todesfälle verursachte) zu einer erheblichen Schwächung dieser Institution. Ihr Budget wurde zwischen 2007 und 2015 auf ein Zehntel reduziert, bevor die neue französische Gesundheitsbehörde das EPRUS 2016 übernahm.

So war die Bewältigung der Krise in Frankreich von größerem politischem Misstrauen als anderswo geprägt, was einen langfristigen Trend und politische Auseinandersetzungen verstärkte. Laut der europäischen Meinungsumfrage des CEVIPOF, die Anfang Mai veröffentlicht wurde, gaben 62 % der Franzosen an, mit dem Vorgehen der Regierung unzufrieden zu sein (im Vergleich zu nur 26 % der Deutschen, die in derselben Umfrage befragt wurden), und 51 % der Franzosen hielten die Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit für unzureichend (18 % der Deutschen). Dieses tiefe Misstrauen, das weitgehend der Krise vorausging, macht es möglich, das Auftauchen neuer Protestfiguren zu verstehen, insbesondere von Professor Didier Raoult, der den Einsatz von Hydroxychloroquin zur Behandlung von Covid-19-Patienten förderte, und von einem Teil der politischen Klasse, insbesondere dem radikalen rechten Rassemblement National und der radikalen linken France Insoumise, aber auch von gewählten Vertretern der republikanischen Rechten unterstützt wurde. Auch die Gelbwesten unterstützten ihn in sozialen Netzwerken als Symbolfigur für ihren Protest gegen politische und medizinische Eliten.

Die Covid-19-Krise hat politisch, aber auch gesellschaftlich zu einer Forderung nach mehr Staat geführt, insbesondere im Hinblick auf die Ausgaben für Krankenhäuser und pflegebedürftige ältere Menschen. Diese Forderung wurde jedoch nach und nach von einer Kritik an „zu viel Staat“ bei der Bewältigung der Gesundheitskrise begleitet.

Kritik der Zentralisierung

Dies ist durch Zentralisierung der Macht in den Händen der Exekutive begründet. Diese zunehmende Präsidentialisierung politischer Entscheidungen spiegelte sich insbesondere in der Schlüsselrolle der Ankündigungen des Präsidenten (drei Reden zwischen dem 12. März und dem 16. April) und in der Verabschiedung eines Gesundheitsnotstandsgesetzes am 23. März wider, das der Exekutive für zwei Monate weitreichende Befugnisse einräumt (Möglichkeit der Verabschiedung zahlreicher Maßnahmen per Dekret) und dann bis zum 10. Juli verlängert wurde. Diese Umgehung der Rolle des Parlaments wurde von der Opposition scharf kritisiert, ebenso wie die Beschränkung ihrer Kontrollbefugnisse. Dies erklärt auch das hohe Maß an politischem Misstrauen. Es sei jedoch darauf hingewiesen, dass der Lockerungsplan Ende April vom Premierminister dem Parlament vorgelegt wurde (eine politische Entscheidung, keine institutionelle Verpflichtung) und Gegenstand eines negativen Votums des Senats und eines teilweisen Misstrauens seitens des Verfassungsrats war, was zu Änderungen führte.

Um ihre Entscheidungen wissenschaftlich zu untermauern (und zu legitimieren), hat die Exekutive neue Fachstrukturen geschaffen, die ihr direkt angegliedert sind, anstatt sich auf die bestehenden Strukturen zu stützen (Hoher Rat für Volksgesundheit, Public Health Frankreich, Hohe Gesundheitsbehörde usw.). Am 10. März wurde zunächst ein elfköpfiger „wissenschaftlicher Rat“ zur Unterstützung strategischer Entscheidungen eingerichtet, am 24. März dann ein zwölfköpfiger „Ausschuss für Forschungsanalyse und Fachwissen“, der sich stärker auf die Annahme „innovativer, wissenschaftlicher, technologischer und therapeutischer Ansätze“ konzentriert (Behandlungen, Tests, Rückverfolgung von Anwendungen usw.).

Diese Zentralisierung der politischen Autorität zeigt sich auch im Konflikt zwischen der Pariser Regierung und den territorialen gewählten Vertretungen (Kommunen, Départements und Regionen), indem sich die Regierung einer Reihe von lokalen Initiativen widersetzt. So wurden z. B. die kommunalen Verordnungen, die eine Ausgangssperre oder das obligatorische Tragen von Masken vorsahen, aufgehoben. Da die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften keine direkten Befugnisse im Gesundheitsbereich haben, liegt die Verwaltung der Gesundheitspolitik in erster Linie beim Gesundheitsministerium und den direkt unterstellten regionalen Gesundheitsbehörden (ARS).

Rückzieher der Regierung

Die Maßnahmen führten zu einer lebhaften öffentlichen Debatte über die individuellen Freiheiten in verschiedenen Kontexten: Bewegungskontrolle, fortgesetzte Ausgangssperre für ältere Menschen, obligatorische Quarantäne und die Annahme einer Tracking-App: „Stop covid“. Die Reisekontrolle, die bei Nichteinhaltung der Vorschriften mit hohen Geldstrafen belegt wird, wurde mit großem Polizeieinsatz umgesetzt. Sie setzt die Beschränkungen fort, da Genehmigungen für Fahrten von mehr als 100 Kilometern und die Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel zu Spitzenzeiten weiterhin obligatorisch sind. Die Ankündigung von Emmanuel Macron, dass über 65-Jährige nach dem 11. Mai in Quarantäne bleiben müssen, wurde nachdrücklich als diskriminierend angeprangert.  Die Regierung hat auf die obligatorische Quarantäne (von zwei Wochen) für Infizierte verzichtet, die daher, wie für ältere Menschen, nur einer Empfehlung unterliegt. Die Einführung der „Stop covid“-Tracking-App wurde auch heftig diskutiert, nicht nur auf der politischen Ebene, und wird erst Anfang Juni eingesetzt (ohne Obligation und nach einer Approbation der Datenschutz Behörde).In diesen verschiedenen Fragen hat die Regierung schließlich einen Rückzieher gemacht. Daher wurde nach und nach ein konzertierterer und besser ausgehandelter Umgang mit der Krise eingeführt, insbesondere mit den Verbänden der lokalen Mandatsträger. Dies hat zu einem stärker regionalisierten Management der Beschränkungen geführt, das auf der Unterscheidung zwischen Regionen beruht, in denen die Viruszirkulation nach wie vor hoch ist (insbesondere die Ile-de-France und die Grand Est) – den roten Zonen –, für die restriktivere Regeln gelten als dort, wo sie niedriger ist – den grünen Zonen. Lokale Mandatsträger waren stark an der Umsetzung der Lockerungen beteiligt, insbesondere in Schulen.

Krise führt zu doppelter Machtverschiebung

Diese stärker ausgehandelte Art der Verwaltung spiegelt sich auch in der Organisation eines „Segur de la santé“ wider, einer mehrwöchigen Konsultation, die am 25. Mai begann und darauf abzielt, die Gehälter zu erhöhen und Karrieren im Krankenhaus voranzutreiben, die Investitionen in Gebäude und Ausrüstung zu steigern, Veränderungen in der Verwaltung der Krankenhäuser und eine lokalere Organisation des Gesundheitssystems umzusetzen. Dies könnte dazu führen, dass die von einer programmatischen Elite hoher Beamter getragene Politik der Finanzregulierung der Krankenversicherung zugunsten anderer Orientierungen in Frage gestellt wird: zugunsten der Attraktivität der Gesundheitsberufe, der Entwicklung des Versorgungsangebots und der öffentlichen Gesundheit, getragen insbesondere von verschiedenen Akteuren aus der Ärzteschaft. Die Covid-19-Krise in Frankreich könnte zu einer doppelten Machtverschiebung führen: Im Gesundheitswesen stärkt sie Ärzte und Gesundheitsberufe, besonders im Krankenhaussektor. Politisch stärkt sie lokale Behörden in der Organisation der Versorgung und wirkt damit gegen den französischen Zentralismus.

Patrick Hassenteufel

Professor für Politikwissenschaft an der Universität Paris-Saclay, Direktor der Doctoral School für Social Sciences and Humanities. Sein Hauptforschungsthema ist vergleichende Gesundheitspolitik in Europa.