Der Öffentliche Gesundheitsdienst nach der Corona-Pandemie

Dr. Kristina Böhm

Dr. Emanuel Wiggerich

Bis Ende des vergangenen Jahrzehnts spielte der Öffentliche Gesundheitsdienst (ÖGD) in gesundheitspolitischen Diskussionen eher eine Schattenrolle. Mit Beginn der Covid-19-Pandemie im Februar 2020 änderte sich dies jedoch schlagartig. Die Gesundheitsämter und ihre Aufgaben zum  Schutz der Bevölkerung vor übertragbaren Erkrankungen standen plötzlich im Fokus der Öffentlichkeit.

Der ÖGD war nach jahrzehntelangem Personalabbau und veralteten digitalen Strukturen mit den notwendigen Maßnahmen zur Eindämmung der Pandemie allerdings maßlos überfordert und konnte seinen Aufgaben zunächst nur dank massiver externer Unterstützung gerecht werden. Daraus zog die Politik überraschend schnell und konsequent weitreichende Schlussfolgerungen. Doch was ist daraus geworden? Und wie muss es weitergehen?

Mit dem im Juni 2020 von Bund und Ländern beschlossenen  „Pakt für den ÖGD“ verpflichtete sich der Bund, für den Zeitraum 2021 bis 2026 insgesamt 4 Mrd. Euro aus Bundesmitteln für den personellen Aufbau und die Verbesserung der Digitalisierung der Gesundheitsämter bereit zu stellen. Im Koalitionsvertrag der Ampel-Regierung wurde die konsequente Umsetzung des Paktes während der laufenden Legislaturperiode festgeschrieben. Gleichzeitig sollte eine dauerhafte Aufwertung der bevölkerungsmedizinischen Ausrichtung unseres Gesundheitswesen auf den Weg gebracht werden.  Seit Ende 2023 liegt  ein gemeinsamer Zwischenbericht von Bundesministerium für Gesundheit und Gesundheitsministerkonferenz der Länder vor.

  • Was wurde von den ambitionierten Plänen mittlerweile umgesetzt?
  • Welche weiteren Schritte müssen unternommen werden, um den ÖGD auch auf Dauer zukunftsfähig und krisenfest zu  gestalten?
  • Welche Rolle spielen dabei der Berufsverband der Ärztinnen und Ärzte im Öffentlichen Gesundheitsdienst (BVÖGD) und die neu gegründete wissenschaftliche Fachgesellschaft, die Deutsche Gesellschaft für öffentliches Gesundheitswesen (DGÖG)?

 

Zuständigkeiten und Akteure des ÖGD in Bund, Ländern und Kommunen

Eine vorläufige Zwischenbilanz und Standortbestimmung: Im deutschen Gesundheitssystem ist die Aufgabenverteilung und -wahrnehmung im Öffentlichen Gesundheitsdienst auf Bund, Länder und Kommunen verteilt. Die Rahmenbedingungen im Bereich des ÖGD werden durch Gesetze und Verordnungen von Bund und Ländern festgelegt. Bundeseinheitliche Vorgaben finden sich insbesondere im Infektionsschutzgesetz sowie in der Trinkwasserverordnung des Bundesministeriums für Gesundheit (BMG). Auf der Landesebene gibt es darüber hinaus unterschiedliche gesetzliche Regelungen zur Ausgestaltung der jeweiligen kommunalen Öffentlichen Gesundheitsdienste, in denen u.a. die Organisation, Finanzierung und Aufgaben der Gesundheitsämter geregelt ist.

Während auf der Bundesebene das BMG mit seinen Bundesoberbehörden, dem Robert Koch-Institut und dem Paul-Ehrlich-Institut, dem Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte und der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung die Aufgaben im Bereich Öffentliche Gesundheit wahrnehmen, liegen die Zuständigkeiten auf der Länderebene bei den jeweiligen Gesundheits- und Sozialministerien. Zum Teil werden diese je nach länderspezifischen Verwaltungsstrukturen durch Regierungspräsidien, Bezirksregierungen, Landesgesundheitsämtern oder Landesinstituten mit Laborkapazitäten unterstützt.

Auf der kommunalen Ebene sind die Gesundheitsämter der 375 kreisfreien Städte und Landkreise die entscheidenden Träger des ÖGD vor Ort. Das Aufgabenspektrum dieser dort tätigen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter ist interdisziplinär und multiprofessionell ausgerichtet. Hier arbeiten Ärztinnen und Ärzte verschiedener Fachrichtungen, vor allem aber Fachärztinnen und Fachärzte für Öffentliches Gesundheitswesen sowie Expertinnen und Experten aus den Bereichen der Zahnmedizin, der Psychiatrie und Psychologie, des Hygiene-, Umwelt- Gewässer- und Klimaschutzes sowie der Sozialarbeit eng mit den Berufsgruppen der Medizinischen Assistenten, Hygienekontrolleure und Verwaltungssachbearbeitern zusammen. Die fünfjährige Weiterbildung zum Facharzt/Fachärztin für öffentliches Gesundheitswesen beinhaltet nicht nur die breite Palette der fachlich-medizinischen Aufgaben im ÖGD, sie bereitet auch bestens darauf vor, später die Leitung eines Gesundheitsamtes übernehmen zu können. Nach Auffassung des BVÖGD ist insbesondere diese spezifische Aus- und Weiterbildung eine der Voraussetzungen für die Übernahme der Leitung eines Gesundheitsamtes, welches seit 2019 im Infektionsschutzgesetz auch eindeutig als medizinische Einrichtung benannt ist.

 

Breites Aufgabenspektrum „von der Wiege bis zur Bahre“

Im Unterschied zur ambulanten und stationären Versorgung, die im wesentlichen  individualmedizinisch ausgerichtet sind und dabei die Diagnose und Therapie des einzelnen Menschen in den Vordergrund stellen, steht im ÖGD der bevölkerungsmedizinische Ansatz im Fokus.

Die Aufgaben- und Tätigkeitsschwerpunkte liegen naturgemäß auf der kommunalen Ebene vor Ort und reichen  buchstäblich „von der Wiege bis zur Bahre“ und überspannen damit die gesamte Lebenslinie eines Menschen  – von der Schwangerschaftskonfliktberatung bis zum Tod. Dabei wird nicht nur die gesamte Bevölkerung betrachtet, sondern das Primat der Prävention verfolgt. In diesem Kontext haben die Gesundheitsberatung, der Gesundheitsschutz und die  Gesundheitsförderung einen großen Stellenwert für die Arbeit in den Gesundheitsämtern. Im Mittelpunkt der Betrachtung liegen dabei insbesondere vulnerable Bevölkerungsgruppen, die nicht nur besondere Bedarfe haben, sondern ihre Interessen auch weniger gut vertreten können.

Im Kontext der Pandemie stand die Krisenbewältigung auf dem Gebiet des Infektionsschutzes durch den ÖGD im Fokus. Langfristig ist es aber unabdingbar, für eine nachhaltige Gesundheitspolitik – auch und gerade im Sinne der Daseinsvorsorge – die notwendigen Rahmenbedingungen zu schaffen. Vor allem deshalb, weil vor dem Hintergrund der Pandemiebekämpfung in den letzten Jahren und aufgrund knapper Ressourcen wesentliche Aufgaben vernachlässigt werden mussten und somit auch Maßnahmen der  Prävention und zur Steigerung der Gesundheitskompetenz der Menschen in den Hintergrund traten.

Zu diesen vielfältigen und essentiellen Aufgaben, die eine stärkere finanzielle und personelle Ressourcen benötigen, zählen unter anderem:

  • Schuleingangs- und abgangsuntersuchungen, Präventionsangebote wie z.B. Impfungen, zahnmedizinische Prophylaxe in Schulen und Kitas sowie die Inklusion und Einleitung von Unterstützungsangeboten und Schutzmaßnahmen für Kindern und Jugendliche,
  • medizinische Hilfsangebote für vulnerable Gruppen wie beispielsweise für Obdachlose, psychisch kranke Menschen sowie Menschen mit Behinderung,
  • regelmäßige Überwachung der Wasserqualität, besonders in kritischen Bereichen wie Krankenhäusern, Restaurants und Schwimmbädern im Rahmen der Trink- und Badegewässerhygiene,
  • kontinuierliche und flächendeckende Begehungen und Prüfungen medizinischer Einrichtungen, wie Krankenhäuser, Arztpraxen sowie Alten- und Pflegeheime auf Einhaltung der Hygienevorschriften,
  • Heilpraktikerüberprüfungen,
  • Leichenschau vor Feuerbestattung,
  • Erstellung von amtsärztlichen Gutachten im Beamtenrecht und der Eingliederungshilfe.

Darüber hinaus werden routinemäßige Lebensmittelkontrollen zum Teil von Gesundheitsämtern und zum Teil von Veterinärämtern durchgeführt. Diese Beispiele zeigen, wie komplex und wichtig in der der Corona-Zeit vielfach in den Hintergrund getretene Aufgaben des ÖGD gerade auch für vulnerable Bevölkerungsgruppen sind.

Während der  Corona-Pandemie standen nachvollziehbarerweise der  Gesundheitsschutz und die Gefahrenabwehr bei der Verhütung und Vermeidung übertragbarer Krankheiten im Vordergrund. Dazu zählten insbesondere die Organisation von Impfungen und Testungen sowie die Kontaktpersonennachverfolgung und die Sicherstellung der Einhaltung der Quarantänevorschriften.

Generell zählen aber die Themen Prävention, gesundheitliche Aufklärung, Beratung und Information der Bevölkerung sowie die lokale und regionale Erfassung von Erkrankungen und Krankheitshäufigkeiten im Rahmen der Gesundheitsberichterstattung zu den Schwerpunkten der Gesundheitsämter vor Ort. Der Kinder- und Jugendmedizinische Dienst (KJGD) in den Gesundheitsämtern kümmert sich um die Förderung und Kontrolle der Gesundheit in Kitas und Schulen und wird dabei durch die Zahnmedizinischen Dienste im Rahmen der Zahnärztlichen Gruppenprophylaxe ergänzt. Die Sozialpsychiatrischen Dienste (SPDi)  übernehmen die besonderen Aufgaben bei der Betreuung und Versorgung psychisch erkrankter und hilfebedürftiger Personen.

Zusätzlich treten aktuell neue Tätigkeitsfelder für den ÖGD wie die gesundheitlichen Auswirkungen des Klimawandels für den Gesundheitsschutz der Bevölkerung in den Vordergrund. So hat das BMG gemeinsam mit dem Bundesministerium für Umwelt und Verbraucherschutz im Juni 2023 die Initiative für einen nationalen Hitzeschutzplan ergriffen. Damit sollen vor dem Hintergrund verstärkt auftretender Hitzewellen die Bevölkerung und insbesondere vulnerable Bevölkerungsgruppen vor den damit verbundenen gesundheitlichen Gefahren geschützt werden. Dies soll durch eine konzertierte Aktion der gesundheitlichen Akteure auf allen Ebenen (Bund, Länder, Kommunen) erfolgen. Dabei kommt gerade der  kommunalen Ebene und damit den Gesundheitsämtern eine besondere Bedeutung zu, die unweigerlich auch mit neuen, zusätzlichen Aufgaben verbunden ist. Viele Städte und Landkreise haben mittlerweile Hitzeaktionspläne entwickelt und setzen diese um, um die Bevölkerung und vornehmlich ältere und chronisch kranke Menschen sowie andere vulnerable Gruppen vor  den gesundheitlichen negativen Folgen extremer Temperaturen zu  schützen.

Eine übergreifende und über die spezifischen Aufgabenfelder hinausgehende Rolle nehmen die Gesundheitsämter als „neutrale Akteure“ bei der Koordinierung und Steuerung der kommunalen Gesundheitsversorgung und Gesundheitsförderung ein. Dies sollte in enger Kooperation mit den verschiedenen Leistungserbringern und Kostenträgern vor Ort und den gesundheitspolitischen Gremien der kreisfreien Städte und Landkreise erfolgen.  Hierzu zählt auch die Organisation von kommunalen Gesundheitskonferenzen. Diese zentrale Rolle ist den Ämtern in einer Reihe von Landesgesundheitsgesetzen ausdrücklich zugewiesen. Die kommunale Gesundheitsberichterstattung bildet dafür eine wichtige Grundlage.

 

Unzureichende Personalausstattung bei Beginn der Corona-Krise

Die Entwicklung im ÖGD war in den letzten Jahrzehnten durch permanente Einsparungen auf kommunaler und Länderebene und einen kontinuierlichen Stellenabbau in den Gesundheitsämtern gekennzeichnet. Zwar lagen valide statistische Daten für die Gesamtzahl  der im ÖGD beschäftigten Personen bis Anfang dieses Jahrzehnts  nicht vor. Schätzungen zufolge betrug ihre Zahl jedoch deutlich weniger als 20.000 und damit lediglich 0,3 Prozent der insgesamt im deutschen Gesundheitswesen beschäftigten inzwischen mehr als 6 Mio. Personen.

Auf Basis der jährlichen Ärztestatistik der Bundesärztekammer liegen allerdings seit einigen Jahren differenzierte Daten über die in den Gesundheitsämtern beschäftigten Ärztinnen und Ärzten vor. Nach einer  kontinuierlich rückläufigen Entwicklung in den beiden vergangenen Jahrzehnten wies diese Statistik  Ende 2019 2.564 Ärztinnen und Ärzte in den deutschen Gesundheitsämtern aus. Dies entsprach einem Anteil von allen in Deutschland beschäftigten  Ärztinnen und Ärzten von gerade einmal  0,6 Prozent. Zwar weist die Statistik der Bundesärztekammer zum 31.12.2022 deutliche Veränderungen aus. Von den rund 421.000 berufstätigen Ärztinnen und Ärzten Ende 2022 beschäftigten die Gesundheitsämter in Deutschland nach einem deutlichen Personalaufwuchs wieder 3.529 Kolleginnen und Kollegen auf. Gleichwohl  lag deren Beschäftigtenanteil innerhalb der deutschen Ärzteschaft damit immer noch bei unter einem Prozent.

Bei der unzureichenden personellen Ausstattung war der ÖGD insbesondere in der ersten Phase der Pandemie aufgrund mangelnder digitaler Systeme zur Kontaktpersonennachverfolgung und einer nicht existenten, einheitlichen Datenerhebung besonders auf externe Unterstützung der Bundeswehr, des Medizinischen Dienstes der Krankenversicherung und anderer Teile der Kommunalverwaltung angewiesen. Dabei hat sich ein vom BVÖGD organisierter und vom BMG finanzierter vorübergehender Einsatz von Medizinstudierenden in den Gesundheitsämtern „MediS 4 ÖGD“ als besonders hilfreich erwiesen.

 

Wende durch „Pakt für den ÖGD“ im Sommer 2020

Bereits wenige Monate nach Ausbruch der Corona-Pandemie haben die Bundesregierung und die Ministerpräsidentenkonferenz der Bundesländer vor dem Hintergrund der sich deutlich offenbarenden Defizite in den Gesundheitsämtern den „Pakt für den ÖGD“ vereinbart und somit aus den unzureichenden Kapazitäten die notwendigen Konsequenzen gezogen. Damit wurden wichtige und lange überfällige gesundheitspolitische Weichenstellungen eingeleitet, um den ÖGD strukturell und nachhaltig zu stärken. Der Bund hat bis 2026 finanzielle Mittel in Höhe von insgesamt vier Mrd. Euro bereitgestellt, um vor allem die personelle sowie die technische und digitale Ausstattung der Gesundheitsämter zu verbessern. 3,1 Mrd. Euro entfallen dabei auf Maßnahmen zum Personalaufbau, rund 800 Mio. Euro stehen für Verbesserungen im Bereich der Digitalisierung zur Verfügung.

Mit Blick auf den notwendigen Personalaufbau haben sich die Länder mit dem Pakt für den ÖGD dazu verpflichtet, in einem ersten Schritt dafür Sorge zu tragen, dass im Zeitraum von Februar bis Dezember 2021 mindestens 1.500 neue, unbefristete Vollzeitstellen (Vollzeitäquivalente) für Ärztinnen und Ärzte, weiteres Fachpersonal sowie Verwaltungspersonal in den Behörden des ÖGD geschaffen und besetzt werden sollten. In einem weiteren Schritt sollten bis Ende 2022 mindestens weitere 3.500 Vollzeitstellen (Vollzeitäquivalente) eingerichtet werden.

Um verlässliche Datengrundlagen für die Personalausstattung im ÖGD zu erhalten, wurde das Statistische Bundesamt in Zusammenarbeit mit den Bundesländern verpflichtet, ab dem Jahr 2020 entsprechende nach Berufsgruppen und Bundesländern regelmäßige, differenzierte Erhebungen durchzuführen.

Im Bereich der Digitalisierung hatte der Bund bereits vor der Vereinbarung des Paktes für den ÖGD im Jahr 2020 50 Mio. Euro zur technischen Modernisierung und zum Anschluss der Gesundheitsämter an das elektronische Meldesystem bereitgestellt. Durch den ÖGD-Pakt wurde die Fördersumme vervielfacht. Bis 2026 sind insgesamt Finanzmittel in Höhe von 800 Millionen Euro insbesondere zur Digitalisierung des ÖGD im Bereich Infektionsschutz vorgesehen.

Wichtige Elemente sind hierbei der Ausbau der digitalen Infrastruktur und die Vernetzung der Gesundheitsämter auf lokaler, landes- und bundesweiter Ebene, die Bereitstellung übergreifender und gemeinsamer Kommunikationsplattformen sowie die Entwicklung und Implementierung von einheitlichen Standards, zum Beispiel in Bezug auf Melde- und Berichtswesen. Rund 80 Prozent der Mittel werden für dezentrale Digitalisierungsmaßnahmen im Rahmen eines Förderprogramms direkt an die Einrichtungen des ÖGD ausgezahlt. Rund 20 Prozent der Gelder werden für zentrale Digitalisierungsmaßnahmen des Bundes eingesetzt, unter anderem für das Deutsche Elektronische Melde- und Informationssystem für den Infektionsschutz (DEMIS) und die Anbindung des ÖGD an DEMIS. Darüber hinaus soll der ÖGD – wie gesetzlich vorgesehen – möglichst rasch an die Telematikinfrastruktur (TI) angebunden werden, um beispielsweise den Austausch von Patientendaten mit anderen Versorgungsbereichen zu vereinfachen.

 

Begleitung durch Expertenbeirat und  Zwischenbilanz durch BMG und GMK

Die Umsetzung des ÖGD-Pakts wird bis Ende 2026 von einem unabhängigen Expertenbeirat begleitet, der zwischenzeitlich in vier Berichten seine Vorstellungen zur strukturellen und nachhaltigen Stärkung des ÖGD dokumentiert hat. Diese Berichte sind auf der Homepage des BMG veröffentlicht und abrufbar. In diesen Expertenbeirat war und ist auch die  Vorstandsebene des BVÖGD von Anfang an eingebunden.

Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang, dass  sich auch der Sachverständigenrat zur Weiterentwicklung des Gesundheitswesen in seiner fast 40-jährigen Tätigkeit in seinem Gutachten 2023 „Resilienz im Gesundheitswesen – Wege zur Bewältigung künftiger Krisen“ ausführlich mit dem Stellenwert und den Verbesserungsnotwendigkeiten des ÖGD befasst hat. Seine Schlussfolgerungen zur Schaffung struktureller Voraussetzungen für einen resilienten ÖGD knüpfen zu wesentlichen Teilen an Erkenntnisse und Schlussfolgerungen des Beirats an.

Ende 2023 haben BMG und die GMK einen gemeinsamen Zwischenbericht zur Umsetzung des Paktes ÖGD vorgelegt, der eine erste Bilanz der bisherigen Maßnahmen zur Umsetzung des Paktes zieht. Die vorläufige Bilanz ist durchaus ermutigend:

Nach jahrzehntelangem Stellenabbau ist man bei  der notwendigen Aufstockung des Personals im ÖGD wichtige Schritte vorangekommen. Hier hatten sich Bund und Länder darauf verständigt, bis Ende 2025 5000 zusätzlich Vollzeitäquivalente Stellen zu schaffen, von denen 90 Prozent auf der Ebene der örtlichen Gesundheitsämter angesiedelt werden sollten. Als Zwischenziele wurden bis Ende 2021 demnach 1.500 neue unbefristete Stellen und bis Ende 2022 weitere 2.550 Stellen bereitgestellt werden. Der Zwischenbericht zeigt nun nach den entsprechenden Erhebungen des Statistischen Bundesamts, dass diese Ziele zumindest in den ersten Jahren der Paktlaufzeit erreicht und sogar übertroffen wurden.

Bei der Umsetzung angestrebter Verbesserungen im Bereich  der Digitalisierung unterscheidet der Zwischenbericht zwischen zentralen und dezentralen Maßnahmen. Zu den zentralen Maßnahmen zählt die Entwicklung einer interoperationalen Betriebsplattform durch BMG und RKI unter Einbeziehung der verschiedenen Akteure, die Entwicklung der Kollaborationsplattform AGORA, die sowohl innerhalb der einzelnen Gesundheitsämter als auch unter Wahrung des Datenschutzes zwischen den einzelnen Gesundheitsämtern für unkomplizierten Informationsaustausch genutzt werden kann. Schließlich wurde das Deutsche Elektronische Melde- und Informationssystem (DEMIS) sukzessive als zentrale digitale Infrastruktur für den ÖGD zur Übermittlung meldepflichtiger und weiterer relevanten Informationen im Kontext des Infektionsschutzes ausgebaut und eine schrittweise   Einbindung aller relevanten Akteure vorgenommen. Als dezentrale Maßnahmen wurden auf Basis einer Vereinbarung zwischen BMG und Bundesländern Finanzhilfen für die Gesundheitsämter für Verbesserungen im Bereich der Hard- und Softwareausstattung der Landes- und kommunalen Gesundheitsämter bereitgestellt. Zusätzlich wurden eine Vielzahl von Modellprojekten aufgelegt, die überwiegend von den Gesundheitsämtern und Landeseinrichtungen beantragt und durchgeführt werden.

Auch bei der wissenschaftlichen Verankerung des ÖGD im Bereich von Forschung und Lehre können erfreuliche Entwicklungen verzeichnet werden. Bund und Länder hatten vereinbart, die Bereiche Öffentliches Gesundheitswesen und Bevölkerungsmedizin deutschlandweit stärker in den Universitäten zu verankern, damit Medizinstudierende sich bereits während der Ausbildung mit bevölkerungsmedizinischen Fragestellungen auseinandersetzen. In diesem Zusammenhang wurden auch die Möglichkeiten erweitert, um zukünftig Famulaturen und Teile des Praktischen Jahres auch in Einrichtungen des ÖGD absolvieren  zu  können. Im Rahmen der Weiterbildungsordnungen für Fachärztinnen und Fachärzte sollen Tätigkeiten im ÖGD, je nach Fachrichtung und Landesärztekammer, auf die geforderte Mindestweiterbildungszeiten als Tätigkeit in der unmittelbaren Patientenversorgung angerechnet werden. Aus Mitteln des ÖGD-Pakts haben auch die Aus- und Weiterbildungseinrichtungen für den ÖGD wie z.B. die „Akademie für öffentliches  Gesundheitswesen“ ihre Kapazitäten deutlich aufstocken und ihre Standorte  erweitern können. Im Bereich der universitären Forschung und Lehre wurden mittlerweile Brückenprofessuren für öffentliche Gesundheit (u.a.in München, Frankfurt, Dresden, Leipzig und Köln ) in enger Kooperation mit den örtlichen Gesundheitsämtern eingerichtet, um die Schaffung wissenschaftlicher Grundlagen für eine strukturierte und evidenzbasierte Arbeit im ÖGD voran zu bringen. Perspektivisch wäre es wünschenswert, wenn es in Universitätsstädten mit medizinischen Fakultäten grundsätzlich  zu entsprechenden Kooperationen mit den kommunalen Gesundheitsämtern kommen würde.

 

Perspektiven für die laufende Legislaturperiode

Während in den Koalitionsvereinbarungen für vergangene Legislaturperioden der ÖGD keine Rolle spielte, widmet der im November 2021 von der „Ampel-Koalition“ vereinbarte Koalitionsvertrag 2021 bis 2025 und die darin enthaltene Passage zu „Gesundheit und Pflege“ dem Bereich des „Öffentlichen Gesundheitsdienstes“ erstmals einen eigenen Abschnitt. Darin werden die Ziele und Inhalte für die laufende Legislaturperiode definiert. „Als Lehre aus der Pandemie“ wird darin ein gestärkter ÖGD angestrebt, der „im Zusammenspiel zwischen Bund, Ländern und Kommunen sichergestellt“ werden soll. Als Ziel wird die Bereitstellung „notwendiger Mittel für einen dauerhaft funktionsfähigen ÖGD“ genannt. Zudem soll ein „Gesundheitssicherstellungsgesetz“ verabschiedet werden, in dem die zentrale Bevorratung von Arzneimitteln und Medizinprodukten sowie Ernstfallübungen für das Personal bei Gesundheitskrisen geregelt werden.

Anknüpfend an den Mitte 2020 beschlossenen Pakt für den ÖGD wurden die Einstellungsfristen für die Bereitstellung von zusätzlichem Personal verlängert Außerdem wurde an die Tarifpartner appelliert, einen eigenständigen Tarifvertrag für die Ärztinnen und Ärzte im ÖGD zu vereinbaren.

Welche Weichenstellungen sind für die Stärkung und Weiterentwicklung des ÖGD  für die zweite Hälfte der Legislaturperiode und die kommenden Jahre zu erwarten, nachdem der o.g. Zwischenbericht von BMG und GMK eine vorläufige Halbzeitbilanz zur Umsetzung des ÖGD-Paktes bis Ende 2023 gezogen hat?

Auf der Bundesebene sah der Koalitionsvertrag die Schaffung eines Bundesinstituts für Öffentliche Gesundheit vor, in dem die bislang eigenständige Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung (BZgA) aufgehen sollte. In diesem Bundesinstitut sollen die Aktivitäten im Public-Health-Bereich, die Vernetzung des ÖGD und die Gesundheitskommunikation des Bundes angesiedelt und gebündelt werden. Eine erste Konzeption für das neue Institut und seine Ziele und Aufgaben hat Bundesgesundheitsminister Karl Lauterbach im Herbst 2023 der Öffentlichkeit vorgestellt. Ein entsprechender Gesetzentwurf  liegt derzeit noch nicht vor (Stand März 2024). Anstatt des im Koalitionsvertrag erwähnten  Bundesinstituts für Öffentliche Gesundheit soll es nun allerdings ein Bundesinstitut für Prävention und Aufklärung in der Medizin  (BIPAM)  geben, in das die bisherige BZgA und Teile des RKI aufgehen sollen.

Bei der  weiteren Umsetzung des ÖGD-Pakts ist  zu berücksichtigen, dass die  Laufzeit und damit auch die Bereitstellung weiterer Finanzmittel bis in das Jahr 2026 und damit auch in die kommende Legislaturperiode hinein reicht. Welche gesundheitspolitischen Weichenstellungen sich nach den Bundestagswahlen im September 2025 ergeben, bleibt natürlich abzuwarten.

 

„Strohfeuereffekt“ vermeiden

Entscheidend ist dabei, dass die Aufwertung  des ÖGD durch den Pakt sich nicht auf einen „Strohfeuereffekt“ beschränken darf, wenn die Absicht des politischen Raumes ernst gemeint ist, den ÖGD nachhaltig und nicht nur vorübergehend zu stärken. Das beinhaltet – auch angesichts knapper finanzieller Ressourcen – die Bereitschaft von Bund, Ländern und Kommunen, über die Laufzeit  des Pakts hinaus, die notwendigen finanziellen, personellen und technischen Ressourcen bereitzustellen. Zwischenzeitlich seitens des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages sowie des Bundesrechnungshofs geäußerte Absichten und Bedenken, über das Jahr 2026 hinaus keine weiteren Bundesmittel zur Stärkung des ÖGD bereitzustellen, sind dabei wenig zielführend. Auch Haushalts- und Personalplanungen auf Länder- und kommunaler Ebene lassen zum Teil Zweifel daran  aufkommen, ob man es mit einer dauerhaften personellen Verstärkung ernst meint. Eine solche Abkehr von Zusagen des ÖGD-Pakts würde eine Rückfall in prä-pandemische Zeiten bedeuten. Im Falle einer neuen Pandemie wären die Errungenschaften verloren, und die Gesundheitsämter stünden wieder vor bekannten Problemen. Eine Vielzahl der pflichtigen Aufgaben könnten nicht mehr hinreichend und qualitativ hochwertig erfüllt werden.

Vor dem Hintergrund der Erfahrungen aus der Pandemie haben bevölkerungsmedizinische Vorsorge und Versorgung ihren wichtigen und nicht zu vernachlässigenden Stellenwert bewiesen. Ein nachhaltiges bevölkerungsmedizinisches Denken und Handeln setzt aber voraus, dass gesundheitspolitisch Verantwortliche in Bund, Länder und Kommunen sowie die handelnden Akteurinnen und Akteure im Gesundheitswesen eng und kooperativ zusammenwirken. Diese Strukturen müssen so verbessert werden, dass medizinische Daseinsvorsorge im Sinne der gesundheitlichen Chancengleichheit für alle Bürgerinnen und Bürger jederzeit und überall im Land verfügbar und nutzbar ist.

Darüber hinaus muss der ÖGD gestärkt und nachhaltig weiterentwickelt werden, um seiner künftigen Rolle auch gerecht werden zu können. Bei der notwendigen und dauerhaften personellen Aufstockung der Gesundheitsämter müssen entsprechende Reserven für unvorhersehbare Krisen wie z.B. das Auftreten einer Pandemie eingeplant werden. Zudem sollte zwingend die bevorstehende demografische Entwicklung berücksichtigt werden, die aufgrund der Altersstruktur im ÖGD dazu führen wird, dass viele der dort tätigen Fachärztinnen und Fachärzte und all der anderen Berufsgruppen in den nächsten Jahren in den Ruhestand gehen werden.

Um diese Pensionierungswelle zu kompensieren, muss die Arbeit im ÖGD für Neueinsteigerinnen und Neueinsteiger sowie beruflichen Nachwuchs attraktiver werden. Hierzu bedarf es einer gesellschaftlichen Aufwertung entsprechender Berufsbilder sowie einer besseren Bezahlung der Fachärztinnen und -ärzte und der anderen spezifischen Berufsgruppen im Öffentlichen Gesundheitsdienst, die die erheblichen Unterschiede zu der Vergütung in den Krankenhäusern oder anderen medizinischen Institutionen abbaut. Auch modernere und flexiblere Arbeitszeitmodelle könnten hierzu einen Beitrag leisten.

Ein besonderer Fokus muss zudem auf der Digitalisierung des ÖGD liegen. Durch eine bundesweite Vernetzung der Gesundheitsämter und ihre Ausstattung mit entsprechender Interoperabilität gilt es, alle Bereiche, vorrangig das Meldewesen, die Kontaktnachverfolgung und Kommunikationswege nachhaltig zu modernisierenEine moderne, zeitgemäße IT-Ausstattung sollte auch im Interesse der Mitarbeitenden selbstverständlich sein. Deshalb sollten die Potentiale der Digitalisierung zur deren Entlastung möglichst ausgeschöpft werden.

Besondere Aufmerksamkeit muss dabei der qualitativ hochwertigen Aus-, Fort- und Weiterbildung im ÖGD gewidmet werden. Für die Qualifizierung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter gilt es, entsprechende Ressourcen und Angebote vorzuhalten, weiterzuentwickeln und zu kommunizieren. Auch müssen strukturelle Verbesserungen in den Gesundheitsämtern erfolgen. Raumkapazitäten und die medizinische sowie technologische Ausstattung der Ämter müssen an den Bedarf angepasst werden.

Um die Arbeit des ÖGD auch wissenschaftlich zu unterstützen, ist die Entwicklung von  Leitlinien und Standards für die spezifischen Tätigkeitsbereiche genauso unabdingbar wie der Aufbau einer internen und externen Qualitätssicherung. Im Unterschied zu anderen medizinischen Fachrichtungen sind solche Standards im ÖGD bislang nicht in der gebotenen Breite vorhanden. In Deutschland wurden im Frühjahr 2023 etwa zeitgleich zwei  medizinische Fachgesellschaften  gegründet, die sich unter anderem für die Erstellung von evidenzbasierten Leitlinien für den Bereich des Öffentlichen Gesundheitswesens einsetzt.  Schließlich soll durch die Einrichtung eines geplanten Bundesinstituts in Form des BIPAM der ÖGD auch auf Bundesebene deutlich gestärkt werden. Hier gilt es insbesondere den Datenschatz auf kommunaler Ebenen zu heben, entsprechend auszuwerten und daraus die notwendigen Schlussfolgerungen für zielgerichtete Präventionsmaßnahmen in den Sozialräumen abzuleiten. Dafür braucht es aber einer validen und vor allem vergleichbaren Datenerhebung durch alle Ebenen von Kommune über Land bis hin zum Bund.

Die konsequente Umsetzung des Pakts für den ÖGD bietet in den kommenden Jahren nicht nur die notwendigen Voraussetzungen dafür, dass der ÖGD seinen erforderlichen Beitrag zur Bekämpfung einer Herausforderung wie bei der Covid19-Pandemie leisten kann. Sie eröffnet auch die Möglichkeit zur strukturellen Neuausrichtung des ÖGD und der Bevölkerungsmedizin in Deutschland, die deren breitem Aufgabenspektrum in adäquater Weise gerecht wird.

 

Schlussfolgerungen durch den BVÖGD

Die berufspolitischen und fachärztlichen Interessen im Bereich des ÖGD werden in Deutschland seit mittlerweile fast 75 Jahren vom Berufsverband der Ärztinnen und Ärzte im Öffentlichen Gesundheitsdienst (BVÖGD) wahrgenommen. Der BVÖGD – als kleine und weitestgehend auf ehrenamtlicher Tätigkeit basierende Organisation – stützt sich im Wesentlichen auf seine Landesverbände und mittlerweile acht Fachausschüsse. Die Fachausschüsse Kinder- und Jugendgesundheitsdienst, Gesundheitsberichterstattung und Prävention, Psychiatrie, Infektionsschutz, Umweltmedizin und Amtsärztlicher Dienst sowie die in der Zeit der Pandemie neu gegründeten Fachausschüsse für Digitalisierung und Krisenmanagement spiegeln die gesamte Bandbreite der Tätigkeiten im ÖGD und den Gesundheitsämtern wider und setzen sich  aus Expertinnen und Experten der jeweiligen Arbeitsgebiete zusammen. Die Interessenwahrnehmung bei den zahnmedizinischen Aufgaben des ÖGD werden vom Bundesverband der Zahnärztinnen und Zahnärzte im öffentlichen Gesundheitsdienst (BZÖG) wahrgenommen, mit  dem der BVÖGD eng kooperiert.

Das gilt auch für die Ausrichtung des jährlich wissenschaftlichen Kongresses, der in diesem Jahr vom 24. bis 27. April in Hamburg stattfindet. Der Kongress, zu dem ähnlich wie im vergangenen Jahr mehr als 1.000 Teilnehmende erwartet werden, steht unter dem Motto „Der öffentliche Gesundheitsdienst – Rückenwind für Gesundheit !“ Erstmalig wird der Kongress in diesem Jahr von der Deutschen Gesellschaft für Öffentliche Gesundheit (DGÖG) mit veranstaltet, die auf Initiative des BVÖGD im April 2023 in Potsdam gegründet wurde.  Die neue Fachgesellschaft versteht sich als interdisziplinäre Plattform, die sich die wissenschaftliche Weiterentwicklung des ÖGD in Forschung, Praxis und Lehre zum Ziel gesetzt  hat. Die DGÖG setzt sich in besonderer Weise für  Kooperationen von Universitäten und Gesundheitsämtern ein und möchte die Arbeit im ÖGD künftig noch stärker auf der Basis wissenschaftlicher Daten und Leitlinien aufbauen.

Vor diesem Hintergrund spielt die neue Fachgesellschaft auch eine wichtige Rolle bei der dringend benötigten ärztlichen Nachwuchsgewinnung für den ÖGD. Angesichts der Altersstruktur der in den Gesundheitsämtern beschäftigten  Ärztinnen und Ärzte ist bereits heute erkennbar, dass in den kommenden Jahren ein erheblicher Teil der Kolleginnen und Kollegen in den Ruhestand gehen wird. Dies zeigt, welchen erheblichen Herausforderungen die Gewinnung von qualifiziertem Nachwuchs für den ÖGD trotz der Finanzierung  zusätzlicher Stellen durch den Pakt gegenübersteht.

Zu den wesentlichen berufspolitischen Aufgaben des BVÖGD zählt insbesondere die Interessenvertretung gegenüber Bundestag und Bundesregierung – insbesondere dem BMG – sowie den Ländern und den kommunalen Spitzenverbänden. Dass die Rolle der Politikberatung durch den BVÖGD mit Beginn der Pandemie schlagartig an Bedeutung gewonnen hat, versteht sich durch die zentrale Betroffenheit der Gesundheitsämter von selbst. Das gilt auch für die gewachsene Präsenz in den Medien .

Im Rahmen der beruflichen und wirtschaftlichen Interessenvertretung seiner Mitglieder hat der BVÖGD eine leistungsgerechte Bezahlung der in den Gesundheitsämtern tätigen Ärztinnen und Ärzte auf der Agenda. Obwohl der Pakt für den ÖGD neben dem Stellenausbau auch finanziellen Spielraum für Vergütungsverbesserungen ausdrücklich vorsieht, weigert sich die Vereinigung der  kommunalen Arbeitgeberverbände (VKA) weiterhin, einen eigenständigen Tarifvertrag zu vereinbaren, der die erheblichen Vergütungsdifferenzen zu den in den Krankenhäusern oder auch beim Medizinischen Dienst beschäftigten Ärztinnen und Ärzten systematisch abbaut. Trotz punktuellen in den letzten Jahren gewährten Stellenzulagen bleibt damit die dringend notwendige Steigerung finanziellen Attraktivität der ärztlichen Tätigkeit im ÖGD weiterhin ungelöst.

 

Literatur:

 

 

Dr. Kristina Böhm

Vorsitzende des Berufsverbands der Ärztinnen und Ärzte im öffentlichen Gesundheitsdienst (BVÖGD) 

Dr. Emanuel Wiggerich

Stellvertretender Vorsitzender des Berufsverbands der Ärztinnen und Ärzte im öffentlichen Gesundheitsdienst (BVÖGD)


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