Dr. Florian Eckert

Robin Rüsenberg

Prof. Dr. Nils C. Bandelow

Johanna Hornung

Nach der Sondierung ist vor der Koalitionsverhandlung: Am 15. Oktober wurde ein Sondierungspapier von SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP zur Bildung einer möglichen Ampelkoalition veröffentlicht und von den Parteien anschließend gebilligt. Am 27. Oktober begann nun in den fachlichen Arbeitsgruppen die „Kärrnerarbeit“ der Koalitionsverhandlungen, die bis zum 10. November dauern. In der Woche ab dem 6. Dezember könnte dann die Regierungsbildung mit einer möglichen Sondersitzung des Deutschen Bundestages mit einer Wahl von Olaf Scholz zum Bundeskanzler abgeschlossen sein.

Insgesamt ist es zunächst kein Novum, dass nun drei Parteien in Koalitionsverhandlungen getreten sind – das war immer der Fall, wenn die Union künftig mitregierte und die CSU gegen den Willen der CDU Inhalte wie die Herdprämie oder die Autobahnmaut durchgesetzt hatte. Bis 1957 bildeten mindestens vier Parteien die Bundesregierung, zwischen 1953 und 1955 gehörten ihr mit CDU, CSU, FDP, DP und GB/BHE sogar fünf Parteien an. Für den Zeitraum seit den 1960er Jahren ist allerdings eine Dreierkonstellation von Partnern, die untereinander im Wettbewerb stehen, auf Bundesebene neu. Die frühe Bundesrepublik bietet auch wenig Anschauungsmaterial für heutige Koalitionsverhandlungen, da die ersten Koalitionen ohne formalen Prozess offiziell allein auf Basis von Briefwechseln zwischen den Partnern entstanden sind.

Fest steht: Auch die 20. Legislaturperiode wird wieder durch die komplexen Verhandlungsprozesse der deutschen Koalitionsdemokratie geprägt sein. Den Anfang bilden also Koalitionsverhandlungen zur Regierungsbildung: Die Parteien, die in den kommenden vier Jahren die Bundesregierung stellen wollen, handeln dabei den politischen Gestaltungsraum ihrer künftigen Zusammenarbeit aus. Am Ende steht ein Koalitionsvertrag, der politische Inhalte, die Verteilung von Ämtern und Posten unter den Koalitionspartnern, Ministeriumszuschnitte und Kooperationsmodi der künftigen Regierung klärt. Dabei gilt: In der Koalitionsdemokratie sind Kompromisse unvermeidlich. Das gilt in besonderem Maße für Koalitionsverhandlungen im Politikfeld Gesundheit, welche jetzt in der entsprechenden Koalitionsarbeitsgruppe anlaufen. Wie funktionieren solche Verhandlungen und wie sehen sie strukturell aus?

(Vor)Sondierungen ebnen den Weg

Zuletzt galt, dass – wenn eine Fortsetzung der alten Koalition nicht möglich ist – sich die Spitzen der Parteien, mit denen ein Bündnis rechnerisch und politisch denkbar wäre, zu Sondierungsgesprächen treffen. Die größte Fraktion lädt hierzu in der Regel die möglichen Partner getrennt voneinander ein, um in ersten Gesprächen in Erfahrung zu bringen, ob es trotz parteipolitischer Differenzen Chancen geben könnte, ein Regierungsbündnis einzugehen. Neben den rein inhaltlichen Fragen spielen in dieser Vorphase auch und gerade Persönlichkeiten eine Rolle: „Wollen“ und „können“ die einen mit den anderen? Im Nachgang an die Sondierungsgespräche wird bekannt gegeben, wer sich letztlich zu den Koalitionsverhandlungen trifft. Vor allem seitdem die Parteienlandschaft unübersichtlich geworden ist und „klassische“ Lagerkoalitionen kaum mehr möglich sind, also im Kern seit 2005 (mit der Ausnahme 2009), haben Sondierungen an Bedeutungen gewonnen (Kannenberg et al. 2021).

Entgegen dieser üblichen Praxis trafen sich nach der Bundestagswahl am 26. September erst einmal die Dritt- und Viertplatzierten, Bündnis 90/Die Grünen und die FDP, zu ersten Gesprächen. Da SPD und Union zunächst ausschlossen, erneut eine Große Koalition zu bilden, war es beiden nicht möglich, ohne die beiden „kleinen“ Parteien eine parlamentarische Mehrheit zu bilden. Früh galt es damit als sicher, dass beide Parteien einer neuen Bundesregierung angehören würden, gleichzeitig betonten beide auch, dass zwischen ihnen die größten Unterschiede der möglichen Bündnisse liegen würden. Eine Absprache lag also strategisch durchaus nahe, war aber dennoch überraschend, als sie unmittelbar nach der Wahl bekanntgegeben wurde. Zum ersten Mal wurde die Republik so ausdrücklich Zeuge von Vorsondierungen, welche die Möglichkeiten für Sondierungen prüfen sollte, welche wiederum dann die Chance auf Koalitionsgespräche begründen würden. Unmittelbar nach der Wahl trafen sich so auf Seiten der Grünen die beiden Parteivorsitzenden Annalena Baerbock und Robert Habeck, während die FDP neben ihrem Bundesvorsitzenden Christian Lindner noch den Generalsekretär der Partei, Volker Wissing, entsandte. Was besprochen wurde, blieb geheim, kommuniziert wurde nur via Instagram – und das weniger inhaltlich, als primär atmosphärisch. Unter das gemeinsame Selfie schrieben sie: „Auf der Suche nach einer neuen Regierung loten wir Gemeinsamkeiten und Brücken über Trennendes aus. Und finden sogar welche. Spannende Zeiten.“

Im Gegensatz zu den später gescheiterten Sondierungsgesprächen zu Jamaika im Oktober und November 2017 vereinbarten beide Seiten Stillschweigen. Diskutierte Inhalte wurden nicht bekannt, um früh Vertrauen zwischen den möglichen Partnern aufzubauen. Auch nach Ende der Sondierungen und mit Beginn der Verhandlungen in den Arbeitsgruppen wird man sich daran halten.

Nach einem weiteren Gespräch führten Bündnis 90/Die Grünen und FDP getrennt Gespräche mit SPD und Union über mögliche Beteiligungen an einer Bundesregierung.

Wurden die Vorsondierungen noch im kleinen Kreis der Parteispitzen geführt, so weitete sich der Personenkreis mit Aufnahme der Sondierungsgespräche auf 26 Personen aus – sechs für die SPD, je zehn für Grüne und FDP. Die Mitglieder der Teams bestanden neben der Partei- auch aus der Fraktionsführung aus weiteren Spitzenpolitikern der Parteien. Die SPD entsandte Malu Dreyer, die als Ministerpräsidentin aus Rheinland-Pfalz zum zweiten Mal einer Ampel-Koalition vorsteht, sie war die einzige, die nicht der engeren Partei- und Fraktionsführung angehört. Die FDP nahm mit ihrem Schatzmeister Harald Christ einen ehemaligen Sozialdemokraten ins Verhandlungsteam auf.

In den Sondierungsgesprächen geht es vorrangig um die Atmosphäre und das Vertrauen, aber auch um eine erste inhaltliche Ausrichtung. Doch im Vergleich zu den späteren Koalitionsverhandlungen sind es so nach wie vor kleine Teams, Kerngruppen der Parteien, und so verwundert es nicht, dass nicht alle Politikfelder prominent abgedeckt sind – denn die Teilnehmer entstammen den Parteiführungen und die waren bei den Ampel-Sondierern nicht mit Gesundheitspolitikern besetzt. Bis zu diesem Stadium gab es nur Gespräche zwischen zwei Parteien, ein Kennenlernen und ein Prüfen (was insbesondere bei der Vertraulichkeit in den CDU/CSU-Abstimmungen nicht gegeben war). Bei den sich anschließenden Sondierungsgesprächen ging es darum, dies auf die Ebene künftig möglicher Koalitionspartner zu heben, nun redeten die in einer Ampel betroffenen Parteien dann erstmals gemeinsam. Ziel der Sondierungen ist es also, Konflikte anzusprechen und Kompromisslinien zu finden.

Die „Ampel“-Sondierungen 2021 wurden insgesamt zügig abgeschlossen. Es zeigt sich, dass dabei aus den Erfahrungen der „Jamaika“-Sondierungen 2017 gelernt wurde (wobei letztere eigentlich quasi strukturell bereits Koalitionsverhandlungen waren, vgl. Bandelow et al. 2017): Die Sondierungsverhandlungen 2017 waren sowohl an der schwierigen Ausgangslage wie auch am unzureichend strategisch durchdachten Design des Verhandlungssettings gescheitert: mediale Durchstechereien, der schiere Umfang des Prozesses, fehlende Moderation, ein Gefühl der FDP, benachteiligt zu werden, etc.

Die Sondierungsverhandlungen 2021 setzten von vornherein auf einen anderen Weg: Ein kleiner Kreis entscheidungsbefugter Verhandler formulierte abseits (zu großen) öffentlichen Einflusses einige (eher wenige) gemeinsame Ideen und klärte strittige größere Vorhaben, bevor es nun an die eigentliche Detailarbeit in den Koalitionsarbeitsgruppen geht. Hilfreich war dabei, dass zum einen die CDU durch interne Diskussionen als strategische Alternative ausfiel. Und zum anderen, dass in den vergangenen Jahren zwischenparteiische Kontakte gepflegt und Gesprächskanäle offengehalten wurden. Schlussendlich konnte mit der „Fortschritts-Koalition“ sogar ein sinnstiftendes Narrativ präsentiert werden.

Das Sondierungspapier vom 15. Oktober 2021

„Die Sondierungsgespräche waren von Vertrauen, Respekt und gegenseitiger Rücksichtnahme geprägt. Das wollen wir fortsetzen. Wir sind davon überzeugt, dass wir einen ambitionierten und tragfähigen Koalitionsvertrag schließen können“, heißt es im abschließenden Papier der drei beteiligten Parteien zu den abgeschlossenen Sondierungsgesprächen (SPD/Grüne/FDP 2021). Bis zum 15. Oktober verhandelten sie vertraulich, erst dann veröffentlichten SPD, Grüne und FDP gemeinsam auf zwölf Seiten ein Papier, das die Diskussionen der vergangenen Tage in zehn Kapiteln wiederspiegeln sollte – und zeigt, wo sich wer wie in den ersten Gesprächen Richtung gemeinsame Regierung durchgesetzt hat.

Unter dem vierten Punkt „Soziale Sicherheit bürgerfreundlich gestalten“ finden sich abschließend fünf Absätze zur Gesundheits- und Pflegepolitik. Beim letzten Punkt hat sich die FDP durchgesetzt, indem es heißt, dass die gesetzliche und private Krankenversicherung erhalten bleiben soll; hier waren die Interessen der drei Partner verschieden. Im Gegensatz dazu ergaben sich im Bereich der Krankenhausfinanzierung Gemeinsamkeiten. Im Sondierungspapier heißt es: „Das System der Fallpauschalen zur Krankenhausfinanzierung wollen wir weiterentwickeln.“ Diese Forderung findet sich – in unterschiedlicher Pointierung – bereits in den Wahlprogrammen der drei Parteien wieder: Die SPD schreibt darin, dass sie „das System der Fallpauschalen (…) auf den Prüfstand stellen (wollen), die Pauschalen überarbeiten und wo nötig abzuschaffen“. Die Grünen sagten ebenfalls bereits im Wahlprogramm, dass es „ein neues Finanzierungssystem“ braucht, und die FDP spricht indirekt davon, dass höhere Qualität durch das „Vergütungssystem belohnt werden“ müsse, fordert ein qualitätsorientiertes Vergütungssystem. Eine Reform der Krankenhaus- wie der Investitionsfinanzierung war demnach bereits aus den Wahlprogrammen der Ampel-Parteien erwartbar. Insgesamt spielt die Gesundheitspolitik in den Sondierungsgesprächen eine untergeordnete Rolle, doch scheint sich diese Linie hier fortzusetzen und wird so wohl in den Koalitionsgesprächen auch aufgegriffen und konkretisiert werden.

Weiter findet sich im Sondierungspapier der Bezug zur Pflege, die Parteien wollen hier „eine Offensive für mehr Pflegepersonal“, sie sprechen von „guten Arbeitsbedingungen und angemessenen Löhnen in der Pflege“. Diese Positionen finden sich am stärksten im Wahlprogramm der SPD. Weiter heißt es in dem gemeinsamen Papier aber auch, dass man „digitale Potentiale“ stärker nutzen möchte, was die FDP in ihrem Wahlangebot konkret fordert. Sieht man vom Themenkomplex GKV und PKV ab, findet sich mit der geplanten Stärkung und Digitalisierung des Öffentlichen Gesundheitsdienstes eine weitere konkrete Ankündigung – wenn noch ohne Details. Ferner enthält das Sondierungspapier viele Ankündigungen, die auch andere Parteien problemlos mittragen könnten (auffälligerweise fehlt das Bekenntnis zum Gesamtsozialversicherungsbeitragssatz von maximal 40 Prozent). Zum Umgang mit Finanzsorgen finden sich nichts – an dieser Stelle werden zunächst die Verhandlungen in der Koalitionsarbeitsgruppe entscheidend sein, später die Zustimmung der Parteioberen und der Haushälter.

Strukturen von Koalitionsverhandlungen[1]

Es gibt keine rechtlichen Regeln über den Ablauf von Koalitionsverhandlungen. Der Prozess hin zur Regierungsbildung, an deren Abschluss heute ein Koalitionsvertrag steht, ist auch nicht zwingend. Vor allem seit 1998 haben sich die Verhandlungsstrukturen ausdifferenziert: umfangreichere Strukturen, mehr Teilnehmer, längere Dauer, mehr Details, dickere Koalitionsverträge, auch mehr öffentliches Interesse. Die beiden letzten Koalitionsverträge (2013, 2018) kommen auf fast die identische Anzahl von Wörtern, je knapp 63.000, etwa die doppelte Länge durchschnittlicher Wahlprogramme deutscher Parteien.

Der Blick zurück zeigt ebenfalls: Die Organisation und Struktur von Koalitionsverhandlungen basiert auch heute stark auf Erfahrungen früherer Regierungsbündnisse. Zugleich ist das Austarieren der politischen Interessen im Laufe der Zeit komplexer geworden, im Zeitverlauf wurden immer mehr Akteure beteiligt, die es jeweils besonders zu organisieren galt.

Bei der Bildung der Regierung Kohl 1983 waren maßgeblich zwölf Personen beteiligt: Jede der drei Parteien (CDU, CSU, FDP) entsendete jeweils vier Personen in das Verhandlungsgremium. Nur in Ausnahmen ergänzten die Runde weitere Politiker oder Experten. Abgesegnet wurden die Ergebnisse von einer kleinen Runde, welcher nur die Parteivorsitzenden angehörten; ihr oblag es auch, die offenen und konfliktträchtigen Punkte abschließend zu diskutieren. Hier sind demnach zwei Entscheidungszentren erkennbar: eine Verhandlungsrunde und ein kleiner Kreis der entsprechenden Parteispitzen. Beide Organe sind bis heute üblich und zentrale Elemente im Koalitionsbildungsprozess. Auch bei der Bildung der ersten rot-grünen Regierung auf Bundesebene 1998 gab es als zentrales Gremium eine kleine Runde, welche aus Gerhard Schröder, Oskar Lafontaine, Joschka Fischer und Jürgen Trittin bestand. Ergänzend kamen weitere Unterhändler hinzu. Zugleich gründeten die künftigen Koalitionäre noch Arbeitsgruppen (AGs), welche einzelne Politikfelder bündelten und hier im Vorfeld zu Ergebnissen kommen sollten. Dies waren die AGs Innen/Recht, Wirtschaft/Finanzen, Umwelt/Soziales/Gesundheit. Rot-Grün setzte damit den Prozess einer immer arbeitsteiligeren Organisation fort. Waren es 1998 noch drei übergreifende AGs, gibt es seit 2002 nun politikfeldspezifische AGs. Damit gibt es im Rahmen von Koalitionsverhandlungen drei Gremien, die bis heute Bestand haben – allerdings sind diese im Zeitverlauf größer geworden.

Koalitionsverhandlungen gleichen in ihrer Verfasstheit Pyramiden – nicht nur in ihrem Aufbau, sondern auch im Verfahren der Entscheidungsfindung sind es weitgehend Bottom-up-Gebilde. Prokura für alle Entscheidungen hat aber – optimalerweise – letztverantwortlich nur die Spitze:

1. Die Basis der Pyramide sind die AGs, hier werden einzelne Politikfelder thematisch getrennt voneinander behandelt. Diese sind die politischen Fachzentren der Koalitionsverhandlungen, die die politikfeldspezifischen Inhalte, aber auch strittige Punkte zwischen den künftigen Koalitionären herausarbeiten. Waren es bei den vergangenen Koalitionsverhandlungen knapp 18 AGs, sind es dieses Mal etwas mehr: 22 Arbeitsgruppen. Geschuldet sei diese kleinteiligere Struktur der besseren Effizienz, um strittige Themen bereits auf dieser Ebene bestmöglich abzuräumen. Ziel sei es, sich so auch im Prozess der Verhandlungen mit anderen AGs, die Querschnittsthemen bearbeiten, zusammenzuschließen und so gemeinsam Probleme und Streitfragen zu klären. Nicht zwingend lassen sich in der Ausgestaltung der AGs schon Zuschnitte künftiger Ministerien erahnen. So gibt es wie bereits 2013 eine AG, welche sich mit den Themen Auswärtiges, Verteidigung und Entwicklungszusammenarbeit gleichermaßen befasst, Arbeit und Soziales sind hingegen in zwei AGs unterteilt. Wie in vergangenen Koalitionsverhandlungen werden Gesundheit und Pflege auch dieses Mal in einer AG gebündelt. SPD und FDP entsenden in die meisten AGs drei bis vier Verhandler, die Grünen in der Regel weniger (Ausnahme hier auch Sicherheit, Verteidigung, Entwicklung, Außen, Menschenrechte oder Wirtschaft). So gehören den meisten Gruppen bis zu 12 Personen an, einige sind dabei Mitglied in mehreren AGs. Die beteiligten Parteien einigen sich jeweils auf eine Verteilung der Vorsitze, je ein Vorsitz pro Partei. Insgesamt sind auf dieser Ebene fast 300 Personen beteiligt.

2. Bei den letzten Koalitionsverhandlungen der Kabinette Merkel war die nächsthöhere Ebene die sogenannte „große Runde“ bzw. die Hauptverhandlungsrunde oder das Plenum. Auf diese Ebene trugen die Verhandlungsführer der AGs ihre Ergebnisse, d. h. Einigungen, aber auch möglichen Dissens. Die „große Runde“ legt die politischen Linien des politischen Bündnisses fest. Während jedoch die AGs mit bis zu 20 Personen noch arbeitsfähig waren, war die große Runde mit bis zu 80 Personen schwerlich ein Entscheidungsorgan. Allenfalls Stimmungen zu den vorgetragenen strittigen Punkten können hier im größeren Rahmen getestet werden. Die Ampel hat sich darauf verständigt, die nächsthöhere Ebene kleiner zu halten, sie nennen sie Hauptverhandlungsgruppe, und sie ist personell von der Größe mit den AGs vergleichbar, gehören ihr doch 13 Personen an. Die SPD entsendet sechs, die Grünen drei und die FDP vier Verhandler. Für alle Parteien ist hier der Vorstand eingebunden (Doppelspitzen bei SPD und Grünen) sowie die Generalsekretäre, bzw. bei den Grünen, die diese Funktion formal nicht kennen, der Geschäftsführer. Darüber hinaus haben SPD und Liberale noch den Fraktionsvorstand entsandt, die SPD den Kanzlerkandidaten und die einzige Ministerpräsidentin, die in zweiter Legislatur einer Ampel-Koalition vorsteht: die Rheinland-Pfälzerin Malu Dreyer.

3. Nachdem die Themen hier gebündelt erörtert werden, werden sie in der „kleinen Runde“ der Partei- und Fraktionsspitzen final besprochen. Im Zuge der Koalitionsbildung 2013 gehörten ihr 15 Teilnehmer an. In der Regel werden alle ausgearbeiteten Punkte der vorherigen Prozessstufen hier konsentiert. Es ist jedoch durchaus möglich, dass auch in diesem exklusiven Kreis noch nicht zu allen Aspekten zwingend Einigkeit hergestellt werden kann. Ist dies der Fall, kommt die Spitze der Pyramide zum Tragen: die Runde der Parteivorsitzenden. Es ist das allerhöchste Beschlussgremium der Koalitionsverhandlungen, spätestens hier wird die fehlende Einigkeit im kleinsten Kreise hergestellt. Im Falle der Ampel wird dies wohl auf den kleinen Kreis der Sondierer hinauslaufen.

4. Mit der Steuerungsgruppe und dem Redaktionsteam runden zwei weitere Instanzen die Struktur ab: Die Steuerungsgruppe ist das Scharnier und an allen Abschnitten der Koalitionsbildung beteiligt. Wie oben bereits skizziert, kommt dem Gremium die Aufgabe zu, den gesamten Prozess zu strukturieren. Strukturell relevant wurde sie erst ab 2002, als die AGs institutionalisiert wurden (Kannenberg et al. 2021). Hier wird der Zeitplan festgelegt und mit den einzelnen politischen Themen unterlegt, welche im Verlauf besprochen werden. Aufgrund ihrer gestalterischen Rolle gehören der Steuerungsgruppe in der Regel auch herausgehobene Funktionsträger an, wie beispielsweise die Fraktionsspitzen, Generalsekretäre und – wenn möglich – der Kanzleramtsminister. Für die Ampel-Verhandlungen liegt eigener Leitfaden vor, der die Arbeiten der AGs sehr detailliert strukturiert, darunter Vorgaben für Zeiten, Fristen, Berichtspflichten, die Art und Weise, wie Ergebnisse (z. B. Dissens, Finanzwirkungen, Bundesratskontext) berichtet werden sollen, auch Schriftgröße und Zeilenabstände, etc. vorgibt.

5. Zu guter Letzt kommt noch dem Redaktionsteam Bedeutung zu, denn schließlich arbeitet alles darauf hin, am Ende einen Koalitionsvertrag als Leitschnur für das künftige gemeinsame Regierungshandeln zu erstellen. Dieser darf kein loses Stückwerk sein, sondern sollte idealerweise aus einem Guss geschrieben werden. Auch die AGs haben „Schreibkräfte“, die das Besprochene am Ende des Tages zusammenführen. Dabei haben sie durchaus Einfluss, wenn es gilt, Ergebnisse zusammenzufassen und ggf. zu interpretieren.

Zusammensetzung der AG Gesundheit und Pflege

Der Blick auf die einzelnen Gremien zeigt, dass vor allem die Vorsitzenden der beteiligten Parteien ein strategisches Zentrum bilden – sowohl für den Prozess der Koalitionsverhandlungen als auch für ihre Parteien. Die Parteichefs haben Prokura, den Koalitionsvertrag zu finalisieren, ihn in Kraft setzen können sie jedoch nicht ohne die Legitimation durch die Partei. Sie sind dem Votum von Parteitagen verpflichtet. Wollen unterschiedliche Partner erfolgreich in eine Regierung starten, ist es strategische Pflicht, die eigene Partei einzubinden und deren unterschiedliche Strömungen früh zu befrieden. Vor dem Hintergrund müssen sich Parteien lange vor dem eigentlichen Wahltermin bewusst sein, welche Personen in möglichen Koalitionsverhandlungen zumindest auf einer der Ebenen beteiligt sein sollen.

Für jede Partei gilt es, ein möglich gutes eigenes Abbild in die Verhandlungen zu entsenden. Berücksichtigt werden müssen Regionen (Länderproporz und auch Europapolitiker), Geschlechter (wird in den Parteien unterschiedlich bewertet), Flügel (politische Strömungen innerhalb der Parteien), Senioritäten (Mitgliedschaft in Führungsgremien), Strukturen (Parteigremien wie der Jugendverband), Machtpositionen (Ministerpräsidenten und andere innerparteiliche Einflusszentren) und Expertise (Fachpolitiker oder amtierende Minister). Die Vielschichtigkeit der jeweiligen Parteien muss sich prozessual wie inhaltlich in den Koalitionsverhandlungen abbilden, damit die Delegierten den Koalitionsvertrag selbst dann mittragen, wenn sie mit einigen – womöglich auch zentralen – Punkten nicht übereinstimmen. Dies führt zunehmend dazu, dass immer mehr Personen am Verfahren beteiligt werden, was nicht zuletzt die Legitimation der gefundenen Kompromisse absichern soll (dies gilt auch für potentielle Basisbefragungen, vgl. Kannenberg et al. 2021).

Neben Proporzfragen ist inhaltliches Wissen unerlässlich, weshalb an der AG Gesundheit sehr oft die Fachexperten der Bundestagsfraktion oder Landessozialminister beteiligt werden. Die Einbindung Letzterer ist wichtig, um die Expertise der Landesministerien nutzen zu können. Ferner ist es klug, die Länder personell einzubeziehen, um etwa bei späteren Krankenhausreformen Blockadepotenzial frühzeitig durch Beteiligung zu reduzieren. Alle Parteien haben so in die AG Gesundheit und Pflege amtierende Gesundheitsminister entsandt (Daniela Behrens, Niedersachsen, für die SPD; Manne Lucha, Baden-Würtemberg, für die Grünen und Heiner Garg, Schleswig-Holstein, für die FDP). Ein festes Muster der Zusammenstellung der Verhandlungsdelegationen gibt es dennoch kaum, auch die Verhandlungsführer haben darauf wenig bis keinen Einfluss. Die jeweilige Berufung erfolgt durch die Parteiführungen. Die Bedeutung der Verhandlungsführer ist jedoch nicht zu unterschätzen: Sie müssen die Richtung vorgeben und Kompromisslinien ausloten, wenn der Prozess in der AG ins Stocken gerät. Nach innen müssen sie integrieren und die eigene Verhandlungsdelegation lenken können. Um die notwendige Geschlossenheit sicherzustellen, gibt es deshalb Vor- und Nachbereitungen der Verhandlungssitzungen.

Die Verhandlungsführung der SPD in der AG Gesundheit und Pflege übernimmt Katja Pähle, die im SPD-Parteivorstand für das Politikfeld zuständig ist, jedoch nicht die Bekanntheit (und Expertise) von Karl Lauterbach mitbringt, der bislang die gesundheitspolitische Federführung bei zurückliegenden Koalitionsverhandlungen (2013, 2018) innehattte. Dieser hat seit seiner Kandidatur um den Vorsitz seiner Partei formal kein Führungsamt bei den Sozialdemokraten inne, gab den für Gesundheit zuständigen Vize-Fraktionsvorsitz an Bärbel Bas ab. Mit Blick auf die Zusammensetzung der AG dürfte ihm die Rolle des heimlichen Verhandlungsführers zukommen. Ebenso überrascht, dass mit der Nominierung von Bärbel Bas zur Bundestagspräsidentin für sie in die AG Ronja Endres aufrückte. Sie ist bayerische Parteivorsitzende. Offenbar hat ihre kurzfristige Berufung u. a. damit zu tun, dass eine Vakanz gesucht wurde, nachdem sie nicht mehr Mitglied der Verhandlungsdelegation „Arbeit“ war. Dass auf die gesundheitspolitische Sprecherin der SPD-Fraktion in der letzten Legislatur, Sabine Dittmarm verzichtet wurde, hat in- wie extern für Irritationen gesorgt. Grüne und FDP haben indes mit Maria Klein-Schmeink und Christine Aschenberg-Dugnus die jeweiligen Sprecherinnen ihrer Fraktionen nominiert, zugleich je als Verhandlungsführerinnen für ihre Parteien. Auch hier erfolgte die Finalisierung der Verhandlungsteilnehmer spät. Positiv wird wirken, dass sich die Mitglieder der Verhandlungsdelegationen im Großen und Ganzen aus der parlamentarischen Arbeit kennen (für die SPD-Seite gilt die allerdings nur teilweise).

Mit Blick auf die Arbeitsweise haben sich die Partner darauf verständigt, weder über die Tagungsorte, noch über die genauen Zeitfenster, erweiterten Teilnehmer (wie Referenten) und Inhalte vorab oder während der Verhandlungen zu sprechen. So führen die Parteien das in den nun entscheidenden Verhandlungen fort, was sie bereits erfolgreich in den Sondierungen taten und so überhaupt erst das Vertrauen für die Aufnahme von Ampel-Gesprächen ermöglichten. Nichts soll nach außen dringen, Sanktionen sind der Ausschluss von Teilnahme und möglichen späteren Posten.

Konfliktlinien

Um in der deutschen Verhandlungsdemokratie erfolgreich zu sein, sollten sich idealtypisch die Ideen der Beteiligten nicht widersprechen, was aber dennoch keine Seltenheit ist (Bandelow et al. 2012). Koalitionsverhandlungen bringen im Normalfall Akteure mit teilweise sehr heterogenen Positionen an den Verhandlungstisch. Die „reine Lehre“ wird an dieser Stelle einem ersten – auch machtpolitischen – Realitätstest unterzogen. Erschwerend kommt hinzu, dass ein Übereinstimmen in grundsätzlichen Zielen – etwa Stärkung der solidarischen Ausrichtung des Gesundheitssystems – keineswegs Einigkeit über die konkreten Schritte und notwendigen Instrumente bedeutet. Konfliktpotenzial besteht verstärkt bei Governance- und Strukturfragen, etwa in welchem Maße das Gesundheitssystem über welches Instrument gesteuert (staatlich, über Selbstverwaltung, über Wettbewerb, zentral, dezentral) oder organisiert (z. B. ambulante Formen der Kooperation und Leistungserbringung, Einbezug weiterer Leistungserbringer) werden soll. An diesen Sollbruchstellen zeigt sich ein mehr oder weniger konstant in ein Rechts-Links-Schema gespaltenes Lager der FDP auf der einen sowie SPD und Grünen auf der anderen Seite. Dabei gilt: Programmatische Nähe erleichtert Koalitionsverhandlungen.

Die Ampel teilt mit Jamaika und der GroKo, dass es sich in beiden Fällen um eine lagerübergreifende Verhandlungskonstellation handelt. In der Gesundheitspolitik haben sich die Unterschiede zwischen den Parteien seit den 2000er Jahren zwar abgeschliffen – mit der Struktur des Krankenversicherungssystems gibt es allerdings ein identitätsstiftendes Unterscheidungsmerkmal des gesundheitspolitischen Parteienwettbewerbs. SPD und Grüne stehen hier auf einen der einen Seite des Lagergrabens, indem sie ein Bürgerversicherungsmodell vertreten, das vor allem auf eine Verbreitung des Versichertenkreises und der Beitragsbasis setzt (wie prioritär die Bürgerversicherung auf Seiten der SPD und vor allem bei Kanzlerkandidat Scholz ist, ist allerdings fraglich). Zu den Kernthemen zählte sie jedenfalls zu keinem Zeitpunkt, auch Karl Lauterbach signalisierte früh Kompromissbereitschaft. Auch beim grünen Länderrat, der nach Vorlage des Sondierungspapiers tagte, war die Bürgerversicherung kaum Thema). Diese Sichtweise wird jedoch auf der anderen Seite des Lagergrabens nicht geteilt: Die FDP definiert sich in ihren Wahlprogrammen über die strikte Ablehnung einer sogenannten Bürgerversicherung. Das Sondierungspapier löst den Konflikt nur scheinbar, d. h. die Bürgerversicherung als „Endprodukt“ ist ausgeschlossen – ein Punktsieg der FDP. Allerdings sind Zwischenschritte möglich: etwa Erhöhung Transparenz und Portabilität der Altersrückstellungen, eine Verbreitung des gesetzlichen Versichertenkreises, indem Beamten Anreize erhalten, sich in der GKV zu versichern, etc. Weder die „Jamaika“- noch die „GroKo“-Verhandlungen 2018 geben hier Lösungsmöglichkeiten vor, entweder weil es nicht zu finaler Klärung kam („Jamaika“) oder weil der Status quo quasi durch Beschluss der Spitzenrunde eingefroren wurde („GroKo“) (Bandelow et al. 2018).

Phasen der Koalitionsverhandlungen[2]

Koalitionsverhandlungen folgen keinem starren zeitlichen Ablauf, auf dem sich Agenda-Punkte schlicht abhaken lassen. Dennoch lassen sich – mehr oder weniger grobkörnig – verschiedene Phasen unterscheiden, anhand derer sich die Verhandlungen im Politikfeld Gesundheit strukturieren lassen.

1. Mit Beginn der Verhandlungen in den 22 Arbeitsgruppen setzt eine Phase des Kennenlernens und der Vertrauensbildung ein: Hier kann ein hart geführter Wahlkampf das Verhandlungsklima erheblich verkomplizieren, wie 2005, oder aber die Gespräche vermeintlicher Wunschpartner – dies zeigen die Koalitionsverhandlungen 1998 und 2009 – erweisen sich als überraschend mühselig und konfliktbeladen. Als vorteilhaft stellte sich etwa am Verhandlungstisch 2013 das Zusammenspiel von Jens Spahn und Karl Lauterbach heraus, was Zielkonflikte zwar nicht neutralisiert, dafür aber die bilaterale Kompromissfindung erleichtert.

2. Parallel erstellen die Verhandlungsgruppen eine Themenagenda für die anstehenden Gespräche. Diese zentralen Themen für die Koalitionsverhandlungen ergeben sich weniger aus den Wahlprogrammen der Parteien als aus den als drängend wahrgenommenen Problemen des Gesundheitssystems. Die Problemkomplexe selbst sind dabei recht schnell konsentiert, ergeben sich quasi aus den seit geraumer Zeit gesundheitspolitisch diskutierten Themen. Dabei wird zunächst die (finanzpolitische) Ausgangslage analysiert, bevor die einzelnen Versorgungsthemen (inkl. Pflege) diskutiert werden. Das Ende der Verhandlungen dreht sich dann im Normalfall um die konfliktbehafteten Themen der Finanzierung.

3. Auch Gesundheitspolitik beginnt mit der Betrachtung der Realität, konkret: der GKV-Finanzen. Der gemeinsame Kassensturz hat immense Bedeutung für die weiteren Gespräche, bestimmt er doch, ob die kommenden vier Jahre von Kostendämpfung geprägt sind oder ob Gestaltungsspielräume bestehen. 2009 sahen sich die künftigen Koalitionäre letztmalig unter Druck – ein Szenario, welches sich 2021 wiederholt.

4. Im Anschluss werden unstrittige Themen aufgerufen und konsentiert. Stolpersteine, die nicht aus dem Weg geräumt werden können, werden auf spätere Verhandlungsrunden vertagt, sodass sich die Konsens- langsam zur Dissensphase entwickelt. Bei den Dissensthemen existieren zum einen Streitpunkte, die Detailfragen berühren und noch konsentiert werden können, notfalls durch eine Verknüpfung mit anderen, eigentlich sachfremden Themen („Basar“). Dabei gilt ein Gesamteinigungsvorbehalt: Erst der Konsens über das Gesamtpaket zählt. Andererseits verbleiben am Ende oft gordische Knoten, die die Verhandlungs-AG aus eigener Kraft nicht lösen kann.

5. In der letzten Phase ziehen die Parteichefs und die „kleine Runde“ selbst die finalen Fäden. Dies passiert, wenn die AG unlösbare Konflikte meldet, meistens bei den Finanzierungsfragen, so geschehen 2005, 2009 und 2018. Die Verhandlungsführer werden dann im sog. „Beichtstuhlverfahren“ ins Gebet genommen – und verlieren rapide an Gestaltungsspielraum, weil ein dann sehr wahrscheinliches zweites „Basar“-Verfahren die Interessen der künftigen Koalitionäre nicht mehr nur innerhalb des Politikfeldes Gesundheit, sondern zwischen verschiedenen Politikfeldern ausbalanciert. Hierin liegen Ähnlichkeiten zur Praxis im Vermittlungsausschuss zwischen Bundestag und Bundesrat.

6. Die letzte Phase ist zugleich die F-Phase: Auch eigentlich schon beschlossene Themen werden „oben“ AGen-übergreifend auf ihre Finanzwirkungen hin addiert und dann entschieden. Dabei galt 2013 Volker Kauder zufolge: Die Maßnahmen dürfen nicht zu neuen Schulden und zu keinen Steuererhöhungen führen. Nicht selten werden dann Beschlüsse wieder korrigiert oder gestrichen: Der Krankenhausstrukturfonds wurde so 2013 kurz vor Toresschluss noch aus dem Koalitionsvertrag gestrichen. Dass dies nicht das Ende bedeuten muss, zeigt die weitere Historie – 2015 wurde er dennoch Gesetz. Sorge bereitet auch stets, was parallel die Haushaltspolitiker zum Bundeszuschuss entscheiden: Der Ampel-Leitfaden fragt denn auch explizit finanzwirksame Beschlüsse für 2022 bis 2025 ab.

7. Schließlich steht ganz am Ende die Ämtervergabe, lediglich 2005 war bereits in den Sondierungsgesprächen geklärt worden, dass die SPD das BMG behalten wird. Nicht selten – etwa 1998, 2009 und 2013 – kommt es dabei zu Überraschungen, welche Partei und welche Person das Ministerium übernehmen. Verantwortung für das Politikfeld Gesundheit war in der Vergangenheit aber für die Parteichefs (und potenzielle Ministerkandidaten) wenig prioritär, andere Ministerien waren deutlich populärer. Das gilt auch 2021.

Zwischen den Phasen existieren natürlich Überschneidungen. Die Ohnmacht der fachpolitischen Unterhändler in der letzten Phase steht dabei in Kontrast zu den Gestaltungsspielräumen, die vorher bestehen. Diese gilt es durch ernsthaftes Bemühen zu nutzen, was wiederum forcierten Streit, der die eigene Hartnäckigkeit unterstreichen soll, nicht ausschließt.

Wege der Kompromissfindung[3]

Auch eine konsensorientierte Herangehensweise räumt nicht alle Streitpunkte aus dem Weg, zumal solche nicht, die den Parteienwettbewerb berühren. Zur Kompromissfindung stehen im Kern vier Lösungsoptionen zur Verfügung:

1. Den Verhandlungsführern gelingt eine bilaterale Einigung. Hier findet sich zum ersten Mal das „Basar“-Muster: Themen, die nicht zwingend miteinander zu tun haben, werden machtpolitisch verknüpft, so dass beide Seiten „punkten“ können. Die SPD rühmte sich 2013 damit, die „unsolidarischen Kopfpauschalen“ abgeschafft zu haben – musste aber zugleich den ungeliebten Pflege-Vorsorgefonds akzeptieren, für den sich insbesondere Jens Spahn stark gemacht hatte.

2. Besteht kein spürbarer Handlungsdruck und wurde eine nicht verhandelbare „rote Linie“ gezogen, bleibt das Thema außen vor. Dies bedeutet freilich nicht, dass – ein passendes Gelegenheitsfenster vorausgesetzt – die Thematik später in der Legislaturperiode nicht erneut auf der Agenda steht.

3. Finden sich die Verhandlungsteams in einer Sackgasse wieder, müssen – wie bereits erwähnt – die Parteichefs eine Lösung finden. Eine solche Lösung kann entweder auf dem Wege eines erneuten, dann ggf. politikfeldübergreifenden „Basars“ erfolgen oder …

4. … die Problemlösung wird in die Zukunft verschoben. Hierfür ist 2005 ein gutes Beispiel: Der Koalitionsvertrag hielt die Unvereinbarkeit der Finanzierungsmodelle von Union und SPD fest – und versprach eine Lösung im Laufe des Jahres 2006. Auch 2009 einigten sich die Partner auf einen interpretierbaren Formelkompromiss zu den GKV-Finanzen. Die Details sollte später eine Regierungskommission ausarbeiten. 2018 ging man ähnlich bei der ambulanten Honorierung vor.

Als Faustregel gilt: Ein erfahrener Verhandler einigt sich. Denn: Ein „oben“ gelöstes Problem kommt in Form von drei neuen Problemen in der Umsetzung zurück. Diese Kompromissorientierung äußert sich nicht selten auch in den Formulierungen des Koalitionsvertrages, welche als mehr oder weniger konkrete Schlagwörter zu Interpretationen einladen, wie denn die Maßnahmen genau mit Leben zu füllen sind. Der Partei, die die Leitung des BMG übernimmt, öffnen sich dann inhaltliche Spielräume (vgl. de Maizière 2019).

Fazit

In der deutschen Koalitionsdemokratie sind Verhandlungen und Kompromisse die Norm. Den Koalitionsverhandlungen nach Bundestagswahlen kommt dabei eine besondere Bedeutung zu. In ihren wesentlichen Weichenstellungen haben sie de facto inzwischen die Bedeutung eines vorgezogenen Gesetzgebungsprozesses. Der Koalitionsvertrag steckt den politischen Aktionsradius ab, was gerade bei nicht-erprobten oder ungeliebten Regierungsbündnissen wichtig ist. Jedoch bekundet er im Kern „nur“ Absichten, hat nicht selten wolkige Formulierungen und ist damit keine tägliche Lektüre der Regierenden. „Externe Schocks“ müssen immer in Betracht gezogen werden (Eurokrise, Migrationskrise, Coronakrise).

Koalitionsverhandlungen nach Bundestagswahlen im Politikfeld Gesundheit folgen keinen starren Gesetzmäßigkeiten, sind immer unterschiedlich, aber es gibt zumindest gewisse Ähnlichkeiten in Abläufen und Dynamiken. In seiner Detailtiefe ist das Politikfeld Gesundheit eher eine Spielwiese für Experten, auf der sich die parteipolitischen Konfliktlinien in den letzten Jahren abgeschliffen haben. Dies gilt zwar nicht für die Interessengegensätze im Gesundheitswesend generell, erleichtert aber zumindest Koalitionsverhandlungen. Und: Die Pfadabhängigkeit des Gesundheitswesens zeigt sich auch in Koalitionsverhandlungen. An der Gesundheitspolitik werden die Ampel-Koalitionsverhandlungen absehbar nicht scheitern.

Allerdings könnte der Trend zu längeren und detaillierteren Koalitionsverträgen gebrochen werden: Der Leitfaden für die thematischen Koalitionsarbeitsgruppen ist nämlich geeignet, den gesundheitspolitischen Fachpolitikern und nicht zuletzt dem oder der neuen Ministerin mehr Spielräume zu ermöglichen. Konkret geht es darum, dass die Arbeitsgruppe Gesundheit und Pflege als 4er AG maximal drei Seiten verfassen darf (Schriftgröße 11, Calibri, Zeilenabstand 1,5). Es wird spannend sein zu sehen, wie die künftige „Ampel“-Gesundheitspolitik im Koalitionsvertrag alleine vom verfügbaren Platz her sich zwischen notwendiger Prosa, Problem- und Zielbeschreibung sowie der gewünschten Detailliertheit von Maßnahmen priorisiert. Erschöpft sich der Koalitionsvertrag aber im eher ungefähren Agendasetting, kommt vor allem dem oder der Ministerin mehr Einfluss zu. Gerade bei unerprobten, lagerübergreifenden Koalitionen versuchen die Verhandler – solange unbekannt ist, wer das BMG bekommt – ein solches Szenario aber unbedingt zu vermeiden (zum Vergleich: Der „GroKo“-Vertrag von 2018 wäre in seinem gesundheitspolitischen Kapitel mehr als dreifach so umfangreich gewesen, hätte man die 2021er Formatvorlagen angesetzt). Bei den Formulierungen wird also den „Schreibkräften“ noch mehr Einfluss als bei vergangenen Koalitionsverhandlungen zukommen.

[1] Dieses Kapitel basiert auf dem Beitrag Bandelow/Eckert/Rüsenberg: Wie funktionieren Koalitionsverhandlungen in der Gesundheitspolitik, https://observer-gesundheit.de/wie-funktionieren-koalitionsverhandlungen-der-gesundheitspolitik/, Observer Gesundheit 25. September 2017.

[2] Dieses Kapitel basiert auf dem Beitrag Bandelow/Eckert/Rüsenberg: Wie funktionieren Koalitionsverhandlungen in der Gesundheitspolitik, https://observer-gesundheit.de/wie-funktionieren-koalitionsverhandlungen-der-gesundheitspolitik/, Observer Gesundheit 25. September 2017.

[3] Dieses Kapitel basiert auf dem Beitrag Bandelow/Eckert/Rüsenberg: Wie funktionieren Koalitionsverhandlungen in der Gesundheitspolitik https://observer-gesundheit.de/wie-funktionieren-koalitionsverhandlungen-der-gesundheitspolitik/, Observer Gesundheit 25. September 2017.

Literatur

• Bandelow, Nils/Eckert, Florian/Rüsenberg, Robin (2012): Wie funktioniert Gesundheitspolitik? In: Bodo Klein und Michael Weller (Hg.): Masterplan Gesundheitswesen 2020. 1. Aufl. Baden-Baden: Nomos, S. 37–62.
• Bandelow, Nils/ Eckert, Florian/Rüsenberg, Robin (2017): Die „Jamaika“-Sondierungen 2017: Prozesse, Akteure und eine gesundheitspolitische Analyse, über https://observer-gesundheit.de/die-jamaika-sondierungen-2017-prozesse-akteure-und-eine-gesundheitspolitische-analyse/, abgerufen am 26.10.2021.
• Bandelow, Nils/ Eckert, Florian/Rüsenberg, Robin (2017): Wie funktionieren Koalitionsverhandlungen in der Gesundheitspolitik?, über https://observer-gesundheit.de/wie-funktionieren-koalitionsverhandlungen-der-gesundheitspolitik, abgerufen am 26.10.2021.
• Bandelow, Nils/ Eckert, Florian/Rüsenberg, Robin (2018): Gesundheitspolitik auf dem Weg zurück ins Rampenlicht: Koalitionsverhandlungen, Koalitionsvertrag und neue Agenda, über https://observer-gesundheit.de/gesundheitspolitik-auf-dem-weg-zurueck-ins-rampenlicht-koalitionsverhandlungen-koalitionsvertrag-und-neue-agenda/, abgerufen am 26.10.2021.
• Kannenberg, Oliver/Schindler, Danny/Schüttemeyer, Suzanne (2021): Koalitionsverhandlungen im Beziehungsgeflecht von Fraktion und Partei, über https://www.kas.de/documents/252038/11055681/Koalitionsverhandlungen.pdf/bbadfef0-d03f-80e8-7495-3595a61a50d7?version=1.1&t=1625644613065, abgerufen am 26.10.2021.
• de Maizière, Thomas (2019): Regieren. Innenansichten der Politik. 1. Aufl. Freiburg: Herder.
• SPD/Grüne/FDP (2021): Ergebnis der Sondierungen zwischen SPD, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und FDP, über https://cms.gruene.de/uploads/documents/Ergebnis-der-Sondierungen.pdf, abgerufen am 26.10.2021.

Dr. Florian Eckert

Lehrbeauftragter für Politikwissenschaft an der Technischen Universität Braunschweig. Lead Government Affairs, Market Access & Government Affairs Astellas Pharma GmbH.

Dipl.-Pol. Robin Rüsenberg

Lehrbeauftragter für Politikwissenschaft an der Technischen Universität Braunschweig. Geschäftsführer der Deutschen Arbeitsgemeinschaft niedergelassener Ärzte in der Versorgung HIV-Infizierter (dagnä) e.V., Berlin

Prof. Dr. Nils C. Bandelow

Professor für Politikwissenschaft und Leiter des Chair of Comparative Politics and Public Policy, Institute of Comparative Politics and Public Policy, TU Braunschweig

Johanna Hornung

Wissenschaftliche Mitarbeiterin am Chair of Comparative Politics and Public Policy, Institute of Comparative Politics and Public Policy, TU Braunschweig

Die Autoren Robin Rüsenberg und Dr. Florian Eckert vertreten ihre private Meinung.