26.07.2021

Zwischen Förderung und Forderung

Die Wahlprogramme und Pharmapolitik

Dr. Florian Eckert, Lehrbeauftragter für Politikwissenschaft an der Technischen Universität Braunschweig

Parteien und ihre handelnden Akteure wollen gestalten, sie sind policy- und office-seeking, möchten programmatische Ideen in Verantwortung umsetzen. Im Wahljahr werden daher politische Vorschläge in Wahlprogrammen formuliert, die im Ringen um Unterstützung und Stimmen überzeugen sollen. Beim Blick in ihre Wahlangebote fällt dieses Mal auf, dass die Pharmabranche über Parteigrenzen hinweg ungewohnt wohlwollend gesehen wird.

Diese Entwicklung ist das Ergebnis einer gestiegenen Wertschätzung der Industrie (Eckert/Rüsenberg 2020), die sich im Gegensatz zur vergangenen Bundestagwahl konkret in den parteipolitischen Angeboten zeigt: Alle Programme der im Bundestag vertretenen Fraktionen greifen Arzneimittel auf. Das verdeutlicht, dass sich die parteipolitischen Zielsetzungen immer auch an gesellschaftlichen Konfliktlinien orientieren. Sie müssen es, da sie ja Antworten auf aktuelle Fragen und Herausforderungen geben wollen – diese werden wiederum durch die gesellschaftlichen Konfliktlinien vorgegeben, mit der sich die Cleavage-Theorie befasst. Sie verfolgt dabei nicht die Frage, ob es eine Polarisierung innerhalb politischer Systeme gibt, sondern vielmehr, worin diese jeweils besteht (Crome 1994).

Im Vergleich zur letzten Wahl 2017 ist mit der Pandemie und den Wegen ihrer Bekämpfung eine neue dazugekommen, während sich mit dem vermehrten Fokus der Politik auf die Klimaerwärmung und Umwelt beispielsweise eine weitere verstärkt hat – beide wirken sich so auch auf die Wahlprogramme aus. Letztere kumuliert vereinfacht auf den Pharmabereich in der Forderung der Parteien zur Reduktion oder Bekämpfung von Arzneimittelrückständen im Trinkwasser.

Die Pandemie wiederum rückt die Themen des Zugangs zu (neuen) Medikamenten in den Mittelpunkt und berücksichtigt so auch konkret Standortfragen für Produktion und Forschung, die meist gemeinsam bzw. nicht immer trennscharf diskutiert werden. Fast parteiübergreifend diskutieren die Programme dabei Forderungen, diese zentralen Bereiche in Deutschland oder der Europäischen Union anzusiedeln – ohne dabei auf aktuelle Initiativen der EU (Pharmainitiative, EU-HTA) näher einzugehen.

Dem Willen, den Pharmastandort zu stärken gemein ist auch, dass sie – mit Ausnahme der LINKEN – dabei in den Wahlprogrammen nicht mit Kostendämpfungsmaßnahmen verknüpft sind. Im Ergebnis steht dies so den Forderungen der gesetzlichen Krankenkassen entgegen, wohingegen sich die Wertschätzung der Branche wiederum mehrheitlich mit den politischen Wünschen der Industrieverbände deckt.

Zugleich wird beim Blick in die Programme ein gewachsenes Verständnis für das Geschäftsmodell der Industrie erkennbar, und so wird neben den Kernbereichen der Forschung und Produktion auch Bezug auf Digitalisierung, Steuern oder Datennutzung genommen.

Im Folgenden werden zunächst die Programme von CDU/CSU, CSU, SPD, Bündnis 90/Die Grünen, LINKE, FDP und AfD analysiert, bevor abschließend die Positionen der gesetzlichen Krankenkassen und der Industrie kurz vorgestellt und eingeordnet werden.

 

CDU/CSU

Pharmapolitik war nicht im Fokus des scheidenden Gesundheitsministers. Damit ist Jens Spahn auch dem vergangenen Wahlprogramm gerecht geworden, das vor vier Jahren lediglich indirekt im Zusammenhang mit dem Versandhandel auf Medikamente Bezug nahm. Ansonsten hatten Arzneimittelthemen für die CDU 2017 keine Relevanz. Covid-19 hat das geändert.

Aber auch andere Differenzen der Schwesterparteien konnten beigelegt werden, und so hat die Union im Gegensatz zur vergangenen Wahl in diesem Jahr auch ein gemeinsames Wahlprogramm veröffentlicht, hinter das sich trotz eines eigenen Programms die CSU stellt: „Das Programm für Stabilität und Erneuerung“. Im Titel liest sich dabei das Dilemma einer langjährigen Regierungspartei heraus, die nach 16 Jahren nun nicht alles rückblickend kritisieren kann und dennoch zugleich auch neue Akzente setzen muss.

Im Vergleich zu den politischen Mitbewerbern hat man sich hier Zeit gelassen, es am 21. Juni als letztes Wahlprogramm veröffentlicht – es folgte nur noch die CSU mit einem eigenen Programm (s.u.) –, ein Vierteljahr vor der Bundestagswahl. Zehn Kapitel umfasst das Programm, die ersten beiden sind mehrheitlich außenpolitisch orientiert, das dritte fasst wirtschafts- und umweltpolitische Ideen zusammen, im vierten Kapitel „Neue Fairness und soziale Sicherheit – für den gesellschaftlichen Zusammenhalt“ kommt dann ein „Leistungsfähiges Gesundheitswesen“ zur Sprache.

Zentrale Forderung: „Deutschland wieder zur Apotheke der Welt machen“, sie „wollen eine Souveränitätsoffensive bei der Medikamentenproduktion“. Darunter verstehen die beiden Parteien, Deutschlands Unabhängigkeit bei der Produktion von Arzneimitteln zu stärken „und die Wertschöpfungsketten souveränitätskritischer medizinischer Produkte in die EU zurückzuholen“. Von „wichtigen Medikamenten“ soll „mindestens eine Variante in Europa produziert werden“. Was indes wichtige Arzneimittel sind, wird nicht weiter ausgeführt – ein Aspekt, der dem Wesen von Wahlprogrammen, welche meist zunächst Probleme benennen und wiederum nur erste Lösungsansätze skizzieren. Vor allem aber lässt das Programm offen, wie die Produktion wieder zurückgeholt werden soll. Vage wird in Aussicht gestellt, „ob das deutsche Vergaberecht dahingehend geändert werden kann, dass Arzneimittelhersteller verpflichtet werden können, bei der Herstellung von versorgungsrelevanten Arzneimitteln in der EU hergestellte Wirkstoffe zu verwenden“. Konkreter werden die Ideen mit Blick auf die Umsetzung nicht – das müssen sie auch nicht zwingend, da Wahlprogramme eben mehr Richtungen vorgeben, als den konkreten Weg dahin vorzuzeichnen.

Pharmaunternehmen sind aber Wirtschaftskonzerne, die auch nach ökonomischen Kriterien entscheiden. Deshalb dürfte sie interessieren, was „die richtigen Anreize im Vergütungssystem“ sind, die nach Ansicht der Union gestärkt werden sollen, um die schnelle Verfügbarkeit von Arzneimitteln in Deutschland zu erhalten. Zugleich sei darauf verwiesen, dass im Zusammenhang mit der Vergütung auch die Frage nach der Nutzenbewertung entscheidend ist. Die EU-Perspektive, die im Wahlprogramm anklingt, nimmt dabei hier keinen Bezug auf die seit 2018 laufende Diskussion um die Verordnung einer EU-HTA. Hier hat die scheidende portugiesische Ratspräsidentschaft Ende Juni 2021 einen Kompromiss präsentiert. Auf dessen Grundlage verbleiben Nutzenbewertungen und die sich anschließende Preisbildung in nationalstaatlicher Verantwortung der EU-Mitglieder.

Vage bleibt auch die Forderung nach Anreizen für die Forschung und Erstattung von neuen Antiinfektiva und Impfstoffen.

Im nächsten Punkt werden so „schnellere Genehmigungsverfahren“ gefordert, um den Pharma- und Forschungsstandort Deutschland zu stärken. Konkret: zügige Prüfung und Genehmigung von klinischen Studien seitens der Zulassungsbehörden und deren finanzielle und personelle Verstärkung. Alles mit dem Ziel, „das Tempo für die Entwicklung neuer Medikamente zu erhöhen“. Gelingen soll das durch einheitliche Vorgaben beim Datenschutz, den länderübergreifenden Studien oder einer Einführung verbindlicher Musterverträge für klinische Prüfungen. Auch soll die Industrie die Möglichkeit haben, pseudonymisierte Versorgungsdaten für die Forschung zu erhalten – Ideen, die auch jüngst im Zusammenhang mit dem Krebsregisterdaten-Gesetzt diskutiert wurden, aber nicht weiter ausgeführt werden.

Aus Industriesicht folgt ein wesentlicher Punkt fast en passant: das Bekenntnis zum Patentschutz in Deutschland. Diese Position wird in dieser Klarheit sonst nur von der FDP geteilt.

Doch Bezüge zu Arzneimitteln finden sich auch in anderen Kapiteln des Wahlprogramms und machen deutlich, dass die Union Pharma (wie einige andere auch) als Querschnittsthema versteht. So geben sie im zweiten Kapitel zu Europa an, sich für eine Gesundheitsunion einsetzen zu wollen, möchten die Europäische Arzneimittelagentur (EMA) stärken und dafür sorgen, dass „die Versorgung mit Impfstoffen und krisenrelevanten Arzneimitteln“ sichergestellt ist. Auch zur Produktion werden aber zuvor bereits supranationale Ideen skizziert und neben dem Standort Deutschland Europa konkret genannt.

Wenn von Innovationen die Rede ist, greifen die Union eine Forderung nach der Gründung einer „nationalen Agentur für bio-medizinische Forschung und Entwicklung“ auf, die helfen soll, die Wertschöpfungskette von der Forschung bis zum Markt auch für Arzneimittel zu bündeln.

All diese Aspekte zahlen auf das Konto der Sicherstellung einer Versorgung mit relevanten Arzneimitteln. Da Medikamente aber durch Ausscheidungen zu Verunreinigungen von Gewässern führen können, ordnen sie das Thema auch kurz auf die relevantere ökologische Konfliktlinie ein, indem die Union anstrebt, gegen Verunreinigung des Grundwassers mit Medikamentenrückstellungen anzugehen – hier sind Anknüpfungspunkte für mögliche Koalitionsverhandlungen mit den Grünen deutlich. Jedoch klingt letztlich mehr allgemein die umweltpolitische Konfliktlinie an.

Zusammenfassend: Die Union äußert ein starkes Bekenntnis zum Forschungs- und Produktionsstandort Deutschland wie Europa und äußert sich wohlwollend zum Patentschutz, darüber hinaus strebt sie programmatisch schnellere Verfahren für klinische Studien an. Ihr Bekenntnis für die Pharmaindustrie wird nicht verbunden mit Forderungen zu Kostendämpfung.

 

CSU

Das gemeinsame Wahlprogramm der Union hat CSU-Parteichef Markus Söder als Flugzeugträger bezeichnet, solide und absichernd hört sich das an. Das eigene Programm seiner Partei sei das Schnellboot und hat wohl den Anspruch, wendig wie schnell zu sein (Süddeutsche Zeitung 2021). Am 23. Juli wurde es zu Wasser gelassen – damit sind die Wahlprogramme der im Bundestag vertretenen Fraktionen (oder eben Fraktionsgemeinschaften) nun komplett.

Im Gegensatz zu den anderen untersuchten nimmt das „CSU-Programm. Gut für Bayern. Gut für Deutschland“ keinen direkten Bezug auf Fragen zur Versorgungssicherheit mit Arzneimitteln. Als Regionalpartei müssen ihre eigenen Ideen aber auch nicht bundesweit verfangen. Aus ihrer auf Bayern begrenzten Wählbarkeit erwächst der Vorteil, sich zuvorderst auf Politik zu konzentrieren, die unmittelbar dem Bundesland nutzen soll. Während sie das Wahlprogramm der Union dieses Jahr mittragen, können sie durch ergänzende politische Ideen aber so zusätzliche Akzente setzen, ohne die gemeinsamen Forderungen negieren zu müssen oder sich dem Vorwurf aussetzen zu müssen, nur verkürzt Positionen zu beziehen.

Gesundheit wird in ihrem zusätzlichen Programm auch nur indirekt aufgegriffen, indem „enorme Präventions- und Heilungspotenziale“ mit der Nutzung von Gesundheitsdaten verknüpft werden und so Versorgungsfragen in den Kontext zu Digitalisierung und Datennutzung gestellt werden. Letzteres wird konkret in Anreize für die forschende Arzneimittelindustrie umgewandelt, wenn sie anstreben, „es forschenden Pharmaunternehmen (zu) ermöglichen, das Forschungsdatenzentrum zu nutzen, um die Entwicklung von innovativen pharmazeutischen Ansätzen zu ermöglichen bzw. zu fördern“. Wie die Union insgesamt, aber auch beispielsweise die Grünen, sehen sie die Datennutzung als Grundlage des Standort-Wettbewerbs. Indem sie dabei das Datenzentrum des bayerischen Landesamtes für Statistik einbinden möchten, verbinden sie ihre Forderung konkret mit bayerischer Wirtschaftsförderung.

 

SPD

Die Sozialdemokraten nehmen in ihrem „Zukunftsprogramm“ auch Bezug zur Gegenwart und führen in den Themenbereich mit der „Corona-Krise“ ein. Wie die Union wird hier die Versorgungssicherheit hierzulande angesprochen, indem beispielhaft betont wird, dass die Pandemie „die Abwanderung der Arzneimittelproduktion ins Ausland (verdeutlicht habe) und die damit zunehmende Abhängigkeit zu Lieferengpässen oder gar Versorgungsengpässen führen kann“. Weiter ausgeführt wird das nicht, und so ist diese Passage mehr eine Problemdefinition, die nicht weiter in Lösungsansätze übergeht, um dem Prozess entgegenzuwirken. Dazu passt auch der Wunsch: „Wir wollen ein System, das in Krisensituationen die Produktion, Bereithaltung und Verteilung von notwendiger Arznei und Medizinprodukten sicherstellt.“ Während die Union kurz Möglichkeiten über das Vergaberecht diskutiert, wird hier nicht weiter ausgeführt, was zur Zielerreichung zu tun sei.

Stärkeres Gewicht kommt bei den Sozialdemokraten dagegen den Forschungsanreizen zu – und der staatlichen Förderung: „Dass die gezielte Förderung von Innovationen und neuen Methoden erfolgreich sein kann, hat aktuell das Beispiel BioNTech gezeigt“, schreiben sie. Erkennbar wird hier, dass das Wahlprogramm der SPD als erstes der untersuchten bereits Anfang Mai veröffentlicht wurde. In der Zwischenzeit haben die Studien zur Wirksamkeit des Curavec-Wirkstoffs gezeigt, dass staatliche Förderung allein nicht ausreicht. Insofern zeigt sich hier auch die Relevanz des Timings bei Wahlprogrammen allgemein, da sich im Text noch die folgende Passage findet: „Es zeigt auch, dass (…) eine aktive Rolle des Staates Leben retten kann.“

Als einzige der untersuchten Parteien greift die SPD wiederum mit der personalisierten Medizin konkret innovative Therapieformen auf, deren Forschung sie fördern möchten. Hier mag eine Ausweitung der Leistungen anklingen, wenn sie davon spricht, dass neben dem Medikament künftig auch ein diagnostischer Test als Einheit angeboten werden solle. Damit dies allen Bürgern gleichermaßen möglich sein kann, fordern sie „auch bei Medikamenten (…) einen Sicherstellungsauftrag“. Hier wäre ein Bezug zur In Vitro-Diagnostik-Verordnung auf EU-Ebene denkbar, die bis Mai kommenden Jahres in deutsches Recht überführt werden soll. Kritiker sehen hier perspektivisch Engpässe bei den Benannten Stellen, die sich so auf Testkapazitäten auswirken könnten.

Während die SPD bei der letzten Bundestagswahl Erstattungsthemen in das Wahlprogramm aufgenommen hat, fehlen diese nun auch bei den Sozialdemokraten. Wie bei den meisten übrigen Parteien sind diese Mal Standortsicherheit für Produktion und Erforschung im Fokus – eine Verschiebung von der Kostenfrage hin zur Systemrelevanz.

Zusammenfassend möchte auch die SPD den Produktionsstandort Deutschland stärken und staatliche Förderinstrumente in den Blick nehmen. Zugleich aber bewertet sie die Gesundheitswirtschaft nicht als reinen Markt, weshalb eine staatliche Regulierung notwendig sei, unter anderem in der Bereithaltung von notwendigen Arzneimitteln. Während dies auch in anderen Wahlprogrammen anklingt, kann die postulierte Relativierung der Gesundheitswirtschaft durch die Rolle der Partei im System erklärt werden: Lange galt die SPD als politische Interessenvertreterin der Selbstverwaltung, primär als jene der Kostenträger. Diese hat historisch in den Sozialdemokraten Fürsprecher, während ihre Unterstützung bei vielen anderen (mit Ausnahme der LINKEN) schwindet. Unter Spahn wurde die Machtverschiebung hin zum Ministerium deutlich, der Einfluss der Selbstverwaltung wurde sukzessive geschwächt.

 

Bündnis 90/Die Grünen

„Alles ist drin“, sagen Bündnis 90/Die Grünen von ihrem Wahlprogramm. Dass dabei auch den veränderten Konfliktlinien Rechnung getragen wird, zeigt die Setzung der Schwerpunkte im Bereich der Arzneimittel. Als Partei mit dem stärksten ökologischen Markenkern sprechen sie zuvorderst „Resistenzen und andere Gefahren von Arzneimittelrückständen im Wasser“ an, welche aber durch den stärkeren Fokus auf Umweltthemen allgemein zunächst kein Alleinstellungsmerkmal im Vergleich zu den anderen Parteien ist.

Als Öko-Partei gehen sie deshalb auch weiter und postulieren insgesamt „Klimaschutz ist Gesundheitsschutz“. So konkret die Überschrift zunächst ist, so allgemein die Forderung, dass bei „der Produktion von Arzneimitteln (Klima- und Umweltschutz) stärker beachtet (werden) und ein Qualitätsmerkmal bei Verträgen der Krankenkassen werden (soll)“. Wie das quantifiziert, messbar und dann in die Umsetzung einfließen soll, lassen sie offen. Jedoch müssen Wahlprogramme eben nicht immer direkt Lösungen anbieten. Für viele Parteien ist es oftmals wichtiger, auf Herausforderungen hinzuweisen, da ohnehin im Nachgang an Wahlen durch Koalitionsregierungen keine Partei wird allein Lösungsansätzen angehen können.

Wie in den bereits diskutierten Parteiprogrammen betonen auch die Grünen den aus ihrer Sicht wichtigen Aspekt des Zugangs zu Medikamenten – abgeleitet aus den Erfahrungen der Pandemie. Auffällig ist, dass „Monopole auf geistiges Eigentum zur Bekämpfung von Krankheiten“ den Zugang zu Medikamenten nicht versperren dürften. Damit stellen sie sich nicht dezidiert hinter den Patentschutz, sondern sind bereit, ihn im Interesse des Zugangs zu notwendigen Arzneimitteln aufzuweichen. „Die Gewährleistung offener, fairer und flexibler globaler Lieferketten ist dafür genauso Voraussetzung wie die Aufhebung weltweiter Exportrestriktionen für Covid-19- Impfstoffe“, schreiben sie weiter. Die Grünen sind es aber auch, die in einer Zwischenüberschrift fordern, künftig für Pandemien gewappnet zu sein. Dafür möchten sie auch die Forschung in Europa vernetzen, „um im internationalen Standort-Wettbewerb mithalten zu können“, diese soll auch im medizinischen Bereich Daten beinhalten und im Ergebnis zu einer Investition in Cluster führen.

So überrascht es nicht, dass sie dies – analog zu den übrigen Parteien – mit Forschungs- und Produktionsfragen verknüpfen. „Dort, wo es keine ausreichenden Anreize für die Therapieentwicklung gibt, (…) schaffen wir alternative Anreizsysteme.“ Ohne diesen Aspekt näher auszudifferenzieren, scheint hier eine programmatische Nähe zur SPD und der staatlichen Förderung anzuklingen. Etwas weiter schreiben sie daher auch: „Wenn sie mit einem erheblichen Anteil öffentlicher Gelder erforscht und entwickelt werden, sind klare Bedingungen bezüglich der Transparenz der Forschungskosten, fairer Preisgestaltung und weltweit gerechten Zugangsmöglichkeiten zu knüpfen.“

Im Zusammenhang mit der Erforschung von Arzneimitteln sind sie es wiederum, die deutlich „geschlechtsspezifische Aspekte in Forschung und Ausbildung und in der medizinischen Praxis“ thematisieren und jenen eine Stimme geben, die anmahnen, dass der Umstand bislang nicht ausreichend berücksichtigt würde. Im Zusammenhang mit der Erforschung von neuen Therapien wollen sie zudem daran arbeiten, dass diese künftig auf Tierversuche verzichten. Eine Forderung, die mit Blick auf die Relevanz der Konfliktlinien für die eigenen Anhänger verständlicher ist als bei anderen Parteien. Vor dem Hintergrund ist es daher ebenso weniger verwunderlich, wenn sie abschließend darauf hinweisen, dass sie den Anspruch haben, den „Einsatz von Antibiotika in der landwirtschaftlichen Tierhaltung“ zu senken. „Reserveantibiotika sollen der Humanmedizin vorbehalten werden“ – eine ältere politische Forderung der Partei, die auch für diese Bundestagswahl wieder aufgegriffen wurde.

Mit Blick auf die Genese der Grünen ist ein Passus interessant, der verdeutlicht, dass man mittlerweile – zumindest in Grenzen – der Gentechnik nicht prinzipiell ablehnend gegenüber ist. Eine vorsichtige Öffnung für die medizinische Gentechnik ist erkennbar, wenn sie schreiben, dass „der Umgang mit (…) gentechnischen Verfahren (…) die Freiheit der Forschung gewährleisten“ können müsse.

Zusammenfassend gehört die Pharmaindustrie immer noch nicht zur engeren Klientel der Grünen, dennoch hat sich das Verhältnis zur Industrie geöffnet, das Politikfeld insgesamt an Relevanz gewonnen (Eckert/Rüsenberg 2021). Vor dem Hintergrund sind erste Schritte der Annäherung in dem Programm erkennbar. Dennoch dürfte die Branche zunächst kritisch wahrnehmen, dass es kein klares Bekenntnis zum Patentschutz gibt.

 

LINKE

In ihrem bislang online verfügbaren Wahlprogramm „Zeit zu handeln. Für soziale Sicherheit, Frieden und Klimagerechtigkeit“ wird deutlich, dass die LINKE als einzige Partei den Schwerpunkt der Pharmapolitik eng mit Patenten verknüpft.

Jedwede Partei versucht, in und durch die Programmatik die eigene Klientel zu befriedigen. Ohne die Wortwahl und Sprache gesondert zu untersuchen, fällt aber auf, dass der Duktus hier industriekritisch ist: „Die Macht der Pharmaindustrie brechen! Gesundheitsforschung demokratisieren!“ oder „Patente können tödlich sein“ macht die Richtung klar. Für die Partei ist „Arzneimittelforschung eine öffentliche Aufgabe“, und auch „die Herstellung von Medikamenten (…) darf nicht den Profitinteressen von Aktionär*innen unterworfen sein. Die Pharmaindustrie muss dem Gemeinwohl verpflichtet und unter demokratische Kontrolle gestellt werden“ – eine Bereitschaft hin zur Verstaatlichung von Unternehmen scheint so anzuklingen.

Werden „Medikamente über Steuergelder finanzierte Forschung entwickelt (…), müssen (sie) lizenzfrei zur Nachproduktion zur Verfügung gestellt werden“. Offen bleibt, welche Beispiele sie vor Augen haben, da in Deutschland eine alleinige Steuerfinanzierung bei der Erforschung von Arzneimitteln nicht gegeben ist, und es so primär eine Forderung scheint, die sich an der Interessenlange der eigenen Klientel orientiert. Dass bei der Medikamentenforschung künftig neben Expertenwissen auch die Allgemeinheit eingebunden werden soll, lässt aufhorchen. Doch wie interdisziplinäre Forschung dadurch nach Aussage der LINKEN gestärkt werden könnte, wird nicht ausgeführt – oder erklärt, was hier konkret dadurch besser oder möglich sein sollte.

Zugleich sehen sie im Forschungsprozess auch Risiken für Korruption, weshalb sie Ergebnisse von Arzneimittelstudien veröffentlichen möchten und fordern, dass negative Studienergebnisse nicht unterdrückt werden sollen.

Zusammenfassend dürfte das Wahlprogramm der LINKEN als am ehesten pharmakritisch bewertet werden. Für die Partei ist die Pharmaindustrie dem Gemeinwohl verpflichtet, sie soll ihrer Kontrolle unterliegen, und die Begrenzung der Rendite- und Profitmaximierung ist ihr Ziel. Den Patentschutz wollen sie einschränken und die Preise über Positivlisten regulieren.

 

FDP

„Nie gab es mehr zu tun“, sagt die FDP. Wie die meisten anderen Parteien nehmen sie die Versorgungssicherheit von Arzneimitteln in den Fokus und schreiben, dass sie diese „jederzeit gewährleisten“ wollen – ein Ziel, das sie nicht weiter konkretisieren und das andere auch so möchten. Damit greifen sie ebenfalls prominent den Aspekt der Pharmaproduktion auf. Das gilt auch dann, wenn sie fordern: „Engpässe in der Versorgung müssen vermieden und bekämpft werden.“

Um das zu erreichen, sehen die Liberalen zuvorderst den Bürokratieabbau als Instrument der Wahl, um die Herstellung von Arzneimitteln wieder nach Deutschland oder die EU zurück zu verlagern.  Aber auch „die Prüfung von Investitionsbezuschussungen für Produktionsstätten, sowie die Prüfung von Zuschüssen zur Gewährung der Versorgungssicherheit“ sind für sie relevante Instrumente. Ihre Ausgestaltung greifen sie dabei nicht auf.

In neuen Verfahren wie den Gentherapien sieht die Partei „großes Potential“, für diese „Schlüsseltechnologien“ möchte sie sich auch in der Medizin „innovationsfördernd“ einsetzen. Konkret setzt sie im Zusammenhang mit der Forcierung der Erforschung von neuen Therapien auf mehr Wagniskapital und das für Liberale bekannte Instrument der steuerlichen Forschungsförderung, sowie die Senkung der Unternehmenssteuer auf 25 Prozent.

Marktzugänge und Hemmnisse will die FDP insgesamt durch eine Ausweitung des Freihandels beheben, die Welthandelsorganisation soll reformiert und ein transatlantischer Wirtschaftsraum gegründet werden. Diese Instrumente dienen aus Sicht der Partei dem Schutz der Lieferketten, und so sind Handelsabkommen für die Liberalen auch nachgelagert ein Instrument, um Zugang zu Arzneimitteln sicherzustellen.

Während SPD, Grüne und LINKE in unterschiedlichen Schattierungen den Patentschutz kritisch sehen, stellt sich die FDP wie die Union bekennend dahinter und sieht darin auch ein Mobilisierungspotenzial, weshalb sie diese strikt schützen möchte.

Insgesamt nimmt das Themenfeld Arzneimittel keinen großen Stellenwert im Wahlprogramm der Liberalen ein. Dabei greifen sie die Konfliktlinien auf, nehmen Bezug auf die durch die Pandemie offenbar gewordenen Aspekte von Forschung und Produktion im Zusammenhang mit Sicherstellungen. Die Antworten auf solche Herausforderungen sind aber – ähnlich zu den LINKEN – nicht überraschend für die eigene Klientel, indem sie hier Bürokratie abbauen und steuerliche Forschungszuschüsse ohne Verbindlichkeiten geben möchten.

Viel auffälliger ist daher, dass auch sie Medikamente ansprechen, wenn es um Umweltschutz geht, und sie möchten, dass „Einträge, zum Beispiel Rückstände aus (…) Medikamente(n)“ reduziert werden.

Die Liberalen fordern so letztlich primär mehr Wagniskapital für forschende Pharmaunternehmen und Entlastung durch Bürokratie ein, setzten sich darüber hinaus für den Schutz geistigen Eigentums ein. Es ist ein Programm der indirekten Anreize.

 

AfD

Abschließend nimmt auch die AfD in ihrem Wahlprogramm „Deutschland. Aber normal“ Bezug auf das Themenfeld der Arzneimittelversorgung. Wie die meisten anderen im Bundestag vertretenen Parteien betont die Partei die Sicherstellung des Zugangs zu lebenswichtigen Medikamenten und will der „Gefährdung gleichbleibender Versorgungsqualität“ hier entgegenwirken. Weniger indirekt, aber in der Sache vergleichbar zu anderen, sind sie, wenn in diesem Zusammenhang eine „einseitige Abhängigkeit vom Ausland“ als Problemstellung genannt wird. Dem muss nach Meinung der Partei „durch Abschaffung der Rabattverträge, Ausweitung des Festbetragsmarktes, Anpassung der Herstellerrabatte und Abschaffung der Reimportquote“ entgegengewirkt werden.

Ihre Forderungen nehmen hier konkret Bezug zu Instrumenten. Die genannten haben jedoch unterschiedliche Intentionen, heben sich teilweise gegenseitig auf, und es wäre zu diskutieren, ob ihre Abschaffung die parteipolitisch gewünschten Abhängigkeiten vom Ausland beenden würden. Rabattverträge stechen den Festbetrag, und bei in Festbeträgen eingruppierten Medikamenten entfällt der Herstellerrabatt – der Forderungskatalog erscheint so zunächst wie eine Aufzählung, deren Wirkmechanismen nicht in Relation gebracht wurden und für die generische Industrie andere Implikationen haben als für die forschende.

Die Abschaffung von Herstellerrabatten würde sicher in der Industrie begrüßt, was unter einer „Anpassung“ zu verstehen ist, wie das Wahlprogramm fordert, wird aber nicht erklärt – was indes üblich ist für den Angebotscharakter eines Wahlprogramms. Die „Abschaffung der Reimportquote“ ist indes eine langjährige Forderung der Branche, die so auch in keinem anderen Programm auftaucht und sicherlich wiederum eher zu den Anreizinstrumenten zu zählen ist, aber auch ante-Covid bereits vor dem Hintergrund der Versorgungssicherheit branchenintern diskutiert wurde.

Um eine „Überlastung des Arzneimittelbudgets“ zu vermeiden, fordert die AfD zunächst „eine Ausweitung der Nutzenbewertung auch für den patentgeschützten Anteil der Medikamente“. Mit dem AMNOG aber werden seit zehn Jahren bereits Preise für neue, patentgeschützte Arzneimittel auf der Grundlage einer Zusatznutzenbewertung bestimmt. Wie die Partei das System ausweiten möchte, sagt sie nicht – auch nicht, wie das auf das Primärziel der Abschaffung von ausländischen Abhängigkeiten beim Bezug von Medikamenten entgegenwirken soll.

Auch findet sich im Finanzierungsteil wiederum ein Aspekt, der primär dem Zugang zu Medikamenten entspricht, wenn die Partei fordert, dass rezeptpflichtige Medikamente von Herstellern „für mindestens zwei Monate“ bevorratet werden müssten. Anreize für die Industrie werden dabei nicht aufgegriffen.

 

Parteiübergreifend antagonistische Zielvorstellungen

Selbst wenn die Pharmaindustrie allgemein stärker in das Bewusstsein der Bevölkerung gerückt ist, spielen für die Parteien – je nach Größe und Markenkern – andere Themen eine zentralere Rolle im Wahlkampf (Steuern, Umwelt, Digitalisierung) oder werden unter Bereichen wie Wirtschaft oder (ländliche) Versorgung allgemein subsumiert. Auch in diesem Bundestagswahlkampf werden so Pharmathemen nicht singulär in den Mittelpunkt gerückt werden.

Sie haben zwar zentrale Bedeutung für die Versorgung, sind aber auch Zielkonflikten im Gesundheitssystem ausgesetzt und befinden sich so im Spannungsfeld zwischen Finanzierung und Wachstum, zwischen Qualität und Solidarität. Alle Ziele werden nicht gleichsam erreicht werden können (Bandelow/Eckert/Rüsenberg 2009).

Vor dem Hintergrund der antagonistischen Zielstellungen wirken auch externe Interessen auf die Positionen der Parteien ein. Um das Bild der Debatte zu vervollständigen, soll daher im Folgenden kurz Bezug zu den Forderungen der Kostenträger (Krankenversicherung) und Leistungserbringer (Industrie) genommen werden, um diese mit den Wahlprogrammen abzugleichen.

 

Positionierung der gesetzlichen Krankenkassen

Im Gegensatz zu den Wahlprogrammen der Parteien, mit konkreter Ausnahme der LINKEN, konzentrieren sich die Krankenkassen in ihren Forderungen im Zusammenhang mit Arzneimitteln auf Kostenerstattungen und ihre Reduzierung.

Konkret greift beispielsweise der GKV-Spitzenverband und der AOK-Bundesverband („Reform der Arzneimittel-Preisbildung erforderlich“) die Forderung nach Abschaffung des ersten Jahres Preisfreiheit auf, wie dies in früheren Debatten um eine Anpassung des AMNOG bereits der Fall war: „Zukünftig sollte daher der erste Erstattungsbetrag für neue Arzneimittel (…) rückwirkend zum ersten Tag ihres Inverkehrbringens gelten“ (GKV-SV 2021: 7). Darüber hinaus präsentiert der Spitzenverband der gesetzlichen Krankenkassen die Forderung einer „Obergrenze für die mittleren Jahreskosten einer Therapie (…). Daneben sind Ausgabenbegrenzungen auch auf der Ebene einer Gruppe von Arzneimitteln vorstellbar. Eine gleichförmige Belastung aller pharmazeutischen Hersteller ließe sich schließlich durch eine Grenze für das Gesamtausgaben-Volumen umsetzen“ (GKV-SV 2021: 9).

Neben der Deckelung und Gruppenbildung will der Spitzenverband die „tatsächlichen Forschungs- und Entwicklungskosten als Kriterium des Erstattungsbetrages“ (GKV-SV 2021: 8) berücksichtigt wissen. Hier ist die Nähe zu einer LINKEN-Forderung erkennbar, welche den „Zugang zu Forschungsergebnissen und Zugang zu Forschungsdaten“ anstreben.

Im Gegensatz dazu eine andere Forderung der Union: Sie wünscht sich künftig mehr Tempo bei der Entwicklung und Zulassung von Medikamenten und schreibt „schnellere Genehmigungsverfahren“ ins Wahlprogramm. Diese Forderung dürfte vom GKV-SV kritisch gesehen werden: „Seit längerer Zeit kann eine Zunahme dieser beschleunigten Zulassungen und damit auch eine stetig steigende Zahl an neuen Arzneimitteln mit unzureichender Datenlage beobachtet werden. Die GKV lehnt die Entwicklung ab. Der beschriebene Trend sollte gebrochen und zugunsten reiferer Zulassungsdaten abgelöst werden“ (GKV-SV 2021: 3).

Der Bezug zu besseren Datenqualität, wie er auch von den Parteien in unterschiedlicher Schattierung aufgegriffen wird, ist für den GKV-SV das entscheidende Kriterium, um „einen tatsächlichen Zusatznutzen“ nachzuweisen. Bis die entsprechenden Daten vorliegen „soll daher ab Marktzugang ein Interimspreis gelten“ (GKV-SV 2021: 6).

Die Nutzung der Daten, ihr Zugang und die Qualität könnten so zu dem großen Thema nach der Bundestagswahl werden – sie werden von den Parteien je unterschiedlich aufgegriffen im Zusammenhang mit einer schnelleren Entwicklung von Medikamenten wie der Datennutzung für die Erforschung. Weitergedacht könnten sie so als Schnittmenge auch Relevanz bei der Erstattung erhalten.

Eine weitere Schnittmenge bildet die Forderung der Gesetzlichen Krankenversicherung nach einen Steuerzuschuss für den Gesundheitsfonds. So soll Druck aus dem System genommen werden – nachgelagert würde es aber auch die Debatte um Kostendämpfungsmaßnahmen entschärfen. Im Wahlprogramm greift das auch die SPD konkret auf, möchte aber „Steuerzuschüsse und Investitionsmittel (…) mit klaren Zielvorgaben für die Reform des Systems“ verbinden. Da die politischen Forderungen nach einer Stärkung der Industrie nicht durch Einsparmaßnahmen konterkariert werden dürften, wäre es als Instrument perspektivisch eine Grundlage, die künftig weiter diskutiert werden könnte.

 

Positionierung der Industrie

Im Gegensatz zur Gesetzlichen Krankenversicherung ergeben sich in diesem Wahlkampf mehrheitlich große Schnittmengen zwischen den Forderungen der Industrie und den Programmen der Parteien.

In ihren Positionen zur Bundestagwahl konzentriert sich die Industrieperspektive naturgemäß auf die Förderung von Anreizen und konkreten Ideen zur ökonomischen Entfesselung. Dabei legen sie ihre Schwerpunkte auf die Bereiche Handel, Forschung, Steuern, Digitalisierung und den Schutz des geistigen Eigentums, die sich wiederum auch gegenseitig bedingen. Allen Positionspapieren gemein ist ihre Ausrichtung auf eine starke Anreizorientierung zur Entfaltung des Potenzials der Industrie. Für die Verbände ist das Wachstumsinteresse zentral, sie sind weniger heterogen als Parteien und so im Vorteil, Forderungen pointierter zu formulieren.

Einigkeit besteht auf Industrieseite, Freihandelsabkommen zu forcieren. Ähnlich wie die Parteien ordnen sie ihre Forderungen in die Erfahrungen der Pandemie ein. Es gelte, Lieferketten sicherzustellen und Protektionismus abzubauen. „Innovationen (im Gesundheitsbereich) beruhen auf unverzichtbaren Voraussetzungen wie offenen Grenzen, planbaren Lieferketten und einem wirksamen Patentschutz“ (AmCham 2021: 5).

Die Ansiedlung von Pharmaunternehmen in Deutschland und Europa wird primär indirekt angestrebt, indem Zugänge und der freie Handel abgesichert werden sollte. So empfiehlt der Bundesverband der Industrie (BDI), für Abkommen mit außereuropäischen Staaten „explizite Kapitel zur Erbringung von Leistungen der Gesundheitswirtschaft (zu) formulieren und die Einhaltung globaler Standards (auch für klinische Studien, Marktzulassungen Digital Health u. Interoperabilität) fest(zu)schreiben“ (BDI 2021). Auch sollten Genehmigungsverfahren verkürzt und vereinfacht werden, was eine programmatische Nähe des BDI zur Union aufzeigt, die diese Themen im Interesse eines erhöhten Tempos bei der Entwicklung von Arzneimitteln im Programm aufgreift.

Neben einer Ausweitung globaler Standards fordert die American Chamber of Commerce (AmCham) im Sinne einer nationalen Wettbewerbsfähigkeit, dass „die Unternehmenssteuern ein Niveau von 25% nicht überschreiten dürfen“ (AmCham 2021: 5) – deckungsgleich ist der Prozentsatz im Programm der FDP zu finden.

Auch findet sich in den Positionspapieren der Industrie die alte Forderung wieder, durch steuerliche Forschungsförderung die Entwicklung von Arzneimitteln hierzulande zu forcieren (BAH 2021: 5). Insgesamt haben diese Forderungen die größte Nähe zu den Liberalen.

 

Fazit und Ausblick

Die Pandemie und nachgelagert die Herausbildung oder zumindest Verstärkung der Konfliktlinie der Versorgung mit Arzneimitteln hat dazu geführt, dass Themen der Pharmabranche in allen untersuchten Wahlprogrammen Berücksichtigung finden – das war bei der letzten Bundestagswahl nicht der Fall.

Auch, wenn es aus Sicht der Industrie noch zu keinem positiven Ergebnis führen muss, wenn man auf der politischen Agenda steht, wird ihre Relevanz zunächst mehrheitlich konstatiert. Debatten um Erstattungsmodelle und Preisfindung stehen nicht im Fokus – konkret werden sie nur von der LINKEN aufgegriffen und indirekt von der SPD, die eine „Kommerzialisierung im Gesundheitswesen“ beenden möchte. Insgesamt führt die Bedeutung der Industrie in der Pandemie zu einem parteiübergreifenden Bekenntnis für den Pharmastandort Deutschland und/oder Europa.

Im Vergleich zu früheren Debatten sind so Anreizsysteme im Fokus, um Produktion und Forschung vor Ort zu stärken oder eben zurückzuholen. Über Parteigrenzen hinweg (mit Ausnahme der LINKEN) sind Teile der Wahlprogramme eher mit Entfesselungspaketen für die Branche vergleichbar. Dass auch Patente kontrovers diskutiert werden, ist der Pandemie geschuldet, dürfte aber keine allgemeine Debatte über Sinn oder Kritik am geistigen Eigentum stärken.

Doch Papier von Wahlprogrammen ist geduldig, am Ende regiert der Kompromiss in den Koalitionsregierungen. Prioritäten dürften daher allgemein Standortfragen haben, nicht solche um Patentrechte.

Dass Pharma ein Querschnittsthema ist, wird bei dieser Bundestagswahl auch an vielen anderen Stellen deutlich, wenn indirekt Bezug auf Lieferketten, Handelsabkommen, Forschungsförderung genommen wird. Mehrheitlich wird dabei insbesondere im Forschungskontext auch die europäische Ebene mitgedacht (Union, Grüne, FDP). Allerdings bleibt die Einordnung in Verfahren auf EU-Ebene überall aus, Anknüpfungspunkte wie die Debatte um eine EU-HTA oder die Arzneimittelstrategie für Europa, welche einen europäischen Raum für Gesundheitsdaten schaffen möchte, finden sich nicht – obwohl sie mehrheitlich kongruent zu den politischen Forderungen der Wahlprogramme sind.

Während Wahlprogramme prospektiv politische Ideen äußern, decken sich politische Entscheidungen bereits auch aktuell mit den Forderungen der Parteien – oder negieren sie, wie am Beschluss der Wirtschaftsministerkonferenz der Bundesländer (17./18. Juni 2021) beispielsweise für die LINKE deutlich wird. Denn: Mit Ausnahme der AfD stellen alle untersuchten Parteien auf Landesebene Wirtschaftsminister, und eben diese begrüßen gemeinsam eine „erhebliche Beschleunigung der Zulassungsverfahren“, betonen „die Bedeutung der Handhabung von Änderungen an den Zulassungsbedingungen, der Bewertung von Qualitätsdossiers betreffend Wirkstoffe und die Überprüfung regulatorischer Anforderungen bei Arzneimitteln mit bekannten Substanzen, die einem besonders intensiven Preiswettbewerb ausgesetzt sind“ (WMK 2021: 26).

Während die Parteien in den Wahlprogrammen lediglich indirekt auf die Gesundheitswirtschaft zu sprechen kommen und nur die SPD konkret Bezug nimmt, wenn sie sagt, dass dieser kein reiner Markt sei, hebt die Wirtschaftsministerkonferenz „die Bedeutung der Gesundheitswirtschaft und insbesondere der pharmazeutischen und biotechnologischen Industrie für den Wirtschaftsstandort Deutschland“ (WMK 2021: 27) hervor. So zeigt sich auch hier, dass Realpolitik und parteiübergreifende Beschlüsse die Relevanz der Industrie betonen, während sie in Wahlprogrammen nicht immer mittelbar gewürdigt wird.

Für die pharmazeutische Industrie ist die Wertschätzung, aber auch die mehrheitliche Anerkennung in den Wahlprogrammen deutlich. Aus ihrer Sicht wird es nun primär darum gehen, dass vorgeschlagene Forderungen der Standortfragen mit konkreten Anreizen unterlegt werden. Gleichzeitig muss dies aber alles vor dem Finanzierungsvorbehalt diskutiert werden. Jeder Gesundheitsminister wird bemüht sein, die Finanzierung des Systems sicherzustellen – gleichwelcher Partei er oder sie angehört. Teure Gesetze der zu Ende gehenden Legislaturperiode und die Pandemie belasten aber den Gesundheitsfonds. Der Vorsitzende des Bundestagsgesundheitsausschusses, Erwin Rüddel (CDU), sagte in einem Beitrag für den Observer Gesundheit, dass er davon ausgeht, dass „wir in der nächsten Legislaturperiode nicht nur über das Heben von Effizienzen sprechen werden, sondern auch Kostendämpfungsgesetze beschließen werden müssen“ (Rüddel 2021).

Die Pandemie hat zunächst Druck von der Pharmaindustrie genommen, der Preisdruck des Systems aber nicht. Es wird darauf ankommen, die Wertschätzung für Arzneimittel aus den Wahlprogrammen in reale Politik zu übertragen. Ihren in den Wahlprogrammen mehrheitlich anklingende Systemrelevanz und der geäußerte Wille, Produktion und Forschung in Europa zu stärken, würden durch Kostendämpfung Anreize entzogen, diese politischen Ziele zu erreichen. Debatten um Steuerzuschüsse könnten Zeit erkaufen und ihre Höhe Handlungsspielraum ermöglichen, der sich mit den Wahlprogrammen deckt.

Aber: Das AMNOG stand so auch in keinem Wahlprogramm – 2009 indes wurde die Bedeutung der Pharmaindustrie nicht parteiübergreifend anerkannt.

 

Literatur

 

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