Ein neues Gesetz soll die Sozialwahlen – vorsichtig – reformieren

Dr. Robert Paquet

Mit dem am 29. Juli vorgelegten „Entwurf eines Gesetzes zur Verbesserung der Transparenz in der Alterssicherung und der Rehabilitation sowie zur Modernisierung der Sozialversicherungswahlen“ will das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) zwei Vorhaben aus dem Koalitionsvertrag umsetzen: Die Einführung einer „Digitalen Rentenübersicht“ (dort genannt „säulenübergreifende Renteninformation“, S. 93) und die Modernisierung der Sozialversicherungswahlen (S. 51). Außerdem geht es um ein transparentes Verfahren bei der Zulassung und Vergütung von Rehabilitationseinrichtungen für die gesetzliche Rentenversicherung. Die Regelungen zu den Sozialwahlen geben Anlass, erneut über den Sinn der Selbstverwaltung nachzudenken: Der Staat bestimmt immer genauer das Leistungs- und Beitragsrecht. Die eigenen Gestaltungsmöglichkeiten der Selbstverwaltung schrumpfen mehr und mehr zusammen. Gleichzeitig soll jetzt das Verfahren der Sozialwahl weiter demokratisiert und „modernisiert“ werden. Lohnt sich das überhaupt? Die Antwort ist nicht einfach.

Was soll sich ändern?

Die Regelungen zu den Sozialwahlen finden sich im SGB IV. Neu geregelt werden sollen insbesondere die folgenden Punkte:

• In § 40 wird nunmehr explizit ein gesetzlicher Freistellungsanspruch für die Tätigkeit der Mitglieder der Selbstverwaltungsorgane sowie für Versichertenälteste und Vertrauenspersonen festgelegt. Das war bereits bisherige Praxis, wird jetzt aber bekräftigt.

• Ebenfalls in § 40 erhalten die Mitglieder der Selbstverwaltung einen Anspruch auf bis zu fünf Arbeitstagen Bildungsurlaub für einschlägige Fortbildungsmaßnahmen. Der Sozialversicherungsträger erstattet den Verdienstausfall.

• Die Fünf-Prozent-Hürde in § 45 Abs. 2 für abgegebene Vorschlagslisten soll entfallen. Begründet wird das mit verfassungsrechtlichen Bedenken; im Jahr 2011 hat das Bundesverfassungsgericht die Fünfprozenthürde bei den Europawahlen wegen Verstoßes gegen die Wahlrechts- und Chancengleichheit der Parteien für verfassungswidrig erklärt. – Faktisch ist diese Regelung jedoch in der GKV – auch wegen der gesetzlichen Begrenzung der Verwaltungsratssitze – kaum zum Zuge gekommen. Das greift auch die Begründung auf: „Eine Zersplitterung der in den Selbstverwaltungsorganen der SV-Träger vertretenen Organisationen ist aufgrund der Anwendung des Höchstzahlverfahrens nach d’Hondt unter Berücksichtigung der zu vergebenden Sitze nicht zu erwarten.“ (S. 61).

• In § 48 werden die Unterschriften-Quoren zur Einreichung von Vorschlagslisten (je nach Größe des SV-Trägers) auf maximal 1.000 einzuholende Unterschriften begrenzt. Damit soll der Zugang zu den Wahlen erleichtert werden.

• Ebenfalls in § 48 (Abs. 7) werden die sog. Listenverbindungen abgeschafft, die für die Versicherten bzw. Wähler meist völlig intransparent waren.

• In einem neuen Abs. 8 wird ein Protokoll der Listenaufstellung In Artikel 11 (Änderung der Wahlordnung für die Sozialversicherung) wird diese Anforderung in § 15 präzisiert; es ist z.B. anzugeben,
  • wen die vorschlagsberechtigten Organisationen zur Einreichung von Bewerbervorschlägen aufgerufen haben,
  • in welcher Form der Aufruf erfolgt ist,
  • „durch welches nachvollziehbare Verfahren aus den Bewerbern die Vorschlagsliste erstellt worden ist“, und
  • „durch welches nachvollziehbare Verfahren die Reihenfolge der Bewerber festgelegt worden ist“.

Hier wird das Parteiengesetz nachgebildet, das vorschreibt, dass auch die innerparteiliche Kandidatenauswahl nach transparenten und demokratischen Grundsätzen zu erfolgen hat.

• In § 53 Abs. 2 wird ein Satz eingefügt: „Der Bundeswahlbeauftragte soll die Wahlberechtigten regelmäßig über den Zweck der Sozialversicherungswahlen informieren.“ Also ein Beschäftigungsprogramm für die Beauftragten – nicht nur in zeitlicher Nähe zur Wahl.

Geschlechterquoten: populär, aber rechtlich umstritten

Vorgesehen ist auch die Einführung einer Geschlechterquote in allen Zweigen der Sozialversicherung (neuer Abs. 9 in § 48). Sie soll auch die mit dem MDK-Reformgesetz (seit 1.1.2020) allein für die Krankenkassen eingeführte Geschlechterquote (Abs. 6a) ersetzen. Für die Vorschlagslisten werden mindestens 40 Prozent weibliche und männliche Bewerber gefordert (auch in § 52 Abs. 2). Bei Nichteinhaltung der Quote soll die Liste nicht zugelassen werden (Wahlordnung § 77 Abs. 3). Pikant ist dabei, dass dieses Vorhaben gerade einen verfassungsrechtlichen Dämpfer erfahren hat[1]. Im Zuleitungsschreiben des BMAS für die Anhörung liest man das so: „Die vorgesehene Geschlechterquote, die auf die Vertreterversammlungen der Renten- und Unfallversicherungsträger erstreckt werden soll …, wird vor dem Hintergrund der Entscheidung des Thüringer Verfassungsgerichtshofs zum Paritätsgesetz des Landes Thüringen vom 15. Juli 2020 im Rahmen der Ressortabstimmung nochmals vertieft geprüft. Die entsprechenden Regelungen sind daher in eckige Klammern gesetzt.“

Nach der erwähnten Gerichtsentscheidung ist das Paritätsgesetz nichtig. Danach wären Landeslisten für die Wahl zum Thüringer Landtag abwechselnd mit Frauen und Männer zu besetzen gewesen. Die Begründung des Gerichts ist lesenswert: „Die gesetzliche Verpflichtung der politischen Parteien, Landeslisten zur Wahl des Thüringer Landtags paritätisch zu besetzen, beeinträchtigt das Recht auf Freiheit und Gleichheit der Wahl nach Art. 46 Abs. 1 ThürVerf sowie das Recht der politischen Parteien auf Betätigungsfreiheit, Programmfreiheit und die Chancengleichheit der Parteien nach Art. 21 Abs. 1 GG als in das Landesverfassungsrecht hineinwirkendes Bundesverfassungsrecht. Diese Rechte erstrecken sich auch auf wahlvorbereitende Akte wie die Aufstellung von Listenkandidaten.

 Auf Grund des … Gesetzes wären die Wählerinnen und Wähler nicht mehr frei gewesen, durch Wahl einer anders besetzten Liste die Zusammensetzung des Landtags zu beeinflussen. Die Mitglieder der Parteien hätten nicht mehr die Freiheit, Kandidaten für Landeslisten unabhängig von deren Geschlecht zu wählen und sich selbst für jeden Listenplatz zu bewerben. Erhielte eine Partei, deren Liste teilweise zurückgewiesen wurde, auf Grund dessen weniger Mandate als ihr bei Berücksichtigung der für sie insgesamt abgegebenen Stimmen zustünden, wäre zudem der Erfolgswert dieser Stimmen gemindert.

Die Parteien wären ferner in der Freiheit eingeschränkt, das eigene Personal zu bestimmen und ihr Programm mit einer spezifisch geschlechterbezogenen Besetzung der Listen zu untermauern. Mittelbar könnten den Parteien Nachteile dadurch entstehen, dass sie bei der Besetzung der Listen nicht das ihnen am besten geeignet erscheinende Personal einsetzen könnten.“[2]

Man darf gespannt sein, was die „vertiefte Prüfung“ der Geschlechterquote im Rahmen der Ressortabstimmung ergibt. Die Argumentation des Thüringer Verfassungsgerichts hätte übrigens auch die von Jens Spahn, der sich seit einiger Zeit ja als besonders gendersensibel gibt, im Rahmen des MDK-Reformgesetzes eingeführte Quotenregelung hinweggefegt. Von vielen anderen Vorhaben der Bundesregierung zur Frauenförderung (z.B. in Aufsichtsräten und Vorständen von Aktiengesellschaften) ganz abgesehen. Die Tatsache, dass der entsprechende Antrag an das Verfassungsgericht von der AfD-Fraktion im Thüringer Landtag gestellt wurde, darf nicht den Blick dafür verstellen, dass demokratische Verfahrensgrundsätze nicht immer friktionslos mit der Absicht, ganz bestimmte Gruppierungen besonders zu fördern, zusammenpassen.

Einschätzung und Bewertung

Insgesamt muss man die vorgesehenen Regelungen als späten Erfolg der Wahlbeauftragten seit Gerald Weiß und Klaus Kirschner würdigen[3]. Auch die amtierenden Beauftragten, Rita Pawelski und Klaus Wiesehügel, haben in ihrem „10-Punkte-Programm zur Reform des Sozialwahlrechtes“ vom 29.01.2018 in die gleiche Richtung argumentiert[4]. So hat das BMAS gerade noch rechtzeitig für die Sozialwahl 2023 den Gesetzentwurf vorgelegt. (Die Sozialwahlen sind extrem bürokratisch und haben einen organisatorischen Vorlauf von über zweieinhalb Jahren!). Dabei sind die Ministerialen mit viel Liebe zum Detail vorgegangen. Mit dem Ziel, den Bekanntheitsgrad der Sozialversicherungswahlen zu steigern und die Wahlbeteiligung zu erhöhen, soll z.B. der „Bundeswahlbeauftragte … die Wahlausschreibung auch in der Tagespresse durch eine viertelseitige Anzeige veröffentlichen“ (Wahlordnung, § 88, neuer Abs. 3). Wo bisher von der Übermittlung per Telefon und Fax die Rede war (Wahlordnung), wird terminologisch konsequent auf „Kommunikationsanschlüsse“ umgestellt etc.. Hinzu kommt noch die Fleißarbeit von 44 Seiten Formblättern für die Listenaufstellung, die später dem Gesetzentwurf beigefügt werden sollen.

Trotzdem bleibt festzustellen, dass es hier um eine Reform im „light-Modus“ geht. Auch wenn durch die vorgesehenen Regelungen die „Rahmenbedingungen für Urwahlen verbessert“ werden sollen, wie es im Zuleitungsschreiben heißt, wird sich an diesem entscheidenden und kontroversen Punkt nichts Merkbares ändern. Auch wenn Gesundheitsminister Spahn und andere Politiker der Koalition gelegentlich Sympathien für verpflichtende Urwahlen gezeigt haben, sind sich die hier entscheidenden Akteure einig: Die Sozialpartner BDA und DGB sowie das BMAS wollen im Wesentlichen den Status quo erhalten. Durch verpflichtende Urwahlen käme ein Element von Unberechenbarkeit in eine Sphäre hinein, deren Akteure im Zaum gehalten werden sollen. Die Reform vermeidet also wieder einmal mit voller Absicht jede harte Substanz[5].

Auch dass die Selbstverwaltung mit dem Gesetz – einmal mehr – gestärkt werden soll, ist nur bedingt ernst zu nehmen. Gerade der Teil des Gesetzentwurfs zur Rehabilitation in der Rentenversicherung kann auch umgekehrt gelesen werden: In der RV hatte die Selbstverwaltung noch nie viel zu sagen, außer eben im Bereich der Rehabilitation. Nun bindet der Gesetzentwurf die Gremien für die Reha-Leistungen stärker an das Vergaberecht und fordert ein standardisiertes, transparentes und „diskriminierungsfreies“ Zulassungs- und Vergütungssystem. Hintergrund ist, dass die Rentenversicherungsträger bisher natürlich ihre eigenen Kliniken bei der Vergabe und bei der Preisgestaltung bevorzugt haben. Das wirft ein Schlaglicht auf die tatsächlichen Gestaltungsmöglichkeiten (und Loyalitäten) der Selbstverwaltung. Jedes eigenständige Handeln gerät unweigerlich in Konflikt mit den öffentlich-rechtlichen Rahmenbedingungen (Vergaberecht, Gleichbehandlungsgrundsatz etc.).

Warum also noch der ganze Aufwand?

Wenn die Sozialversicherung nicht direkt vom Staat organisiert werden soll (obwohl nicht nur Gesundheitsminister Jens Spahn auf diesem Weg ist), muss es ein demokratisches Verfahren zur Bewältigung von drei Aufgaben geben. Das betrifft vor allem (1) die Auswahl (Zielbeschreibung und Kontrolle) der Vorstände bzw. Geschäftsführer der Sozialversicherungs-Institutionen, (2) die Beschlüsse über die Satzung sowie (3) die Aufstellung der Haushalte und die Kontrolle der Finanzen. Dabei sind die Satzungsspielräume durch Gesetze und die Rechtsprechung bereits immer enger geworden. Die „Finanzautonomie“ ist weitgehend zum Nachvollzug der einschlägigen Vorschriften und der Aufsicht mutiert. Das zeigt sich jüngst z.B. in der GKV an den neuen Bestimmungen zu den kassenindividuellen Zusatzbeiträgen und zum Abschmelzen der Rücklagen etc. Wenn man also lehrbuchmäßig noch von der „Finanzautonomie“ der Sozialversicherungen redet, muss man sich klarmachen, dass das inzwischen ein schöner Euphemismus ist.

Warum der „vorletzte“ Versuch, wie es in der Überschrift heißt: Bisher hat der Staat (noch) ein Interesse daran, nicht für jedes Detail der Umsetzung seiner Sozialgesetze verantwortlich zu sein. Die rechtliche Selbständigkeit der Sozialversicherungen dient dabei als „Puffer“. Wenn etwas nicht klappt, gibt es für die Minister einen probaten Sündenbock. Das hat sich vor allem in der Krankenversicherung bewährt, in der der Gemeinsame Bundesausschuss als Organ der „gemeinsamen Selbstverwaltung“ relativ viele Dinge regeln muss. Wenn das Ergebnis nicht passt, hat Minister Spahn inzwischen die Eingriffs- und „Korrekturmöglichkeiten“ weiter ausgebaut: Hier sei nur beispielhaft auf die Stichworte Lipödem und Nutzenbewertung von Medizinprodukten verwiesen (verbunden mit der allmählichen Abkehr von den Grundsätzen der evidenzbasierten Medizin).

Aber auch in der Rentenversicherung hat es den Arbeits- und Sozialministern sicher gut gefallen, dass sie nicht direkt z.B. für die Softwarepannen dieses Systems verantwortlich waren. Die gegenteilige Erfahrung macht gerade der Gesundheitsminister, der sich die gematik unter den Nagel gerissen hat. Der wochenlange Ausfall des Telematik-Netzes für die ambulanten Praxen seit Ende Mai ist nicht nur peinlich, sondern wird für das BMG auch ein haftungsrechtliches Nachspiel haben[6].

Zurück zum vorletzten Versuch: Vor allem Minister Spahn wünscht sich bekanntlich eine in seinem Sinne „funktionierende“ Selbstverwaltung. Dieses Diktum enthält ja die Drohung, dass es ggf. auch anders geht. Das 21. Jahrhundert bietet in der deutschen Politik schon viele Beispiele für die Gründung von Agenturen, Stiftungen, Instituten und Ämtern, die – unterstützt durch diverse Beiräte und berufene Aufsichtsgremien – den Schein der Unabhängigkeit wahren, aber im Grunde doch an der (mehr oder weniger langen) Leine der Ministerien liegen. Die nächste Runde der Selbstverwaltung wird es ab 2023 also noch mal geben. Aber viel zu gestalten wird sie nicht mehr haben. Und wenn sie nicht spurt, gibt es Alternativen.

[1] Ganz davon abgesehen, dass die generelle Regelung in einigen Bereichen, z.B. in der Bau-Berufsgenossenschaft zu grotesken Verhältnissen führen würde. Dort sind nämlich nur rund 10 Prozent der Beschäftigten (und auch der Arbeitgeber) weiblich. Siehe „Eine Frauenquote für Presslufthämmer“ in FAZ vom 3.8.2020, Seite 15.

[2] Medieninformation 9/2020 des Thüringer Verfassungsgerichtshofs vom 15. Juli 2020.

[3] Schlussbericht über die Sozialwahlen 2011, September 2012 www.sozialversicherungswahlen.de .

[4] Siehe auch Robert Paquet: Neues Leben für die Selbstverwaltung? – Observer Gesundheit vom 23.10.2019.

[5] Vgl. zu der grundsätzlichen Kontroverse zuletzt Bernard Braun/Tanja Klenk/Frank Nullmeier: „Sozialwahlen und Selbstverwaltung 2017“ in Gesundheits- und Sozialpolitik 6/2017, S. 36 ff. sowie meine Erwiderung: „Mit Urwahl alles gut für die Selbstverwaltung?“, in Gesundheits- und Sozialpolitik 2/2018, S. 62 – 65.

[6] Vgl. z.B. Handelsblatt vom 7.7.2020: „Möglicher Millionenschaden“, Seite 13.