Bilanz der Gesetzgebung für Gesundheitsberufe im ersten Jahr der Koalition

Sabine Rieser, freie Journalistin, Autorin für Observer Gesundheit

Das Bundesgesundheitsministerium hat seit der Amtsübernahme durch Nina Warken Anfang Mai 2025 mehrere Reformen bei den Gesundheitsberufen in Angriff genommen und dabei auf Vorarbeiten der Ampelkoalition zurückgegriffen. Zwei Pflegeberufegesetze wurden verabschiedet, andere Gesetzesvorhaben begonnen.

Doch es zeigt sich noch deutlicher als in Vorjahren: Ausbildungen zu modernisieren, Qualifikationen an Versorgungsnotwendigkeiten auszurichten, neue Aufgabenverteilungen zwischen Gesundheitsberufen zu ermöglichen, wird immer konfliktreicher, langwieriger – und teurer, selbst wenn die Bundesregierung neuerdings gern das Gegenteil behauptet. Leere Sozialversicherungskassen und Konflikte zwischen Bund und Ländern um die Finanzierung von Reformen verzögern viele Vorhaben.

Wenn man mit einem Wort umschreiben sollte, wie der Reformstand beim Thema Gesundheitsberufe im März 2026 ist, ein Jahr nach der Bundestagswahl: durchwachsen. In Kraft getreten sind bislang das Gesetz über die Einführung einer bundeseinheitlichen Pflegefachassistenzausbildung und zur Änderung weiterer Gesetze sowie das Gesetz zur Befugniserweiterung und Entbürokratisierung in der Pflege. Auf den Weg gebracht wurden ein Gesetz zur Weiterentwicklung der Apothekenversorgung mit Auswirkungen auf die Berufsgruppe der Pharmazeutisch-Technischen Assistentinnen (PTA), ein Gesetz zur Reform der Notfallversorgung und die Novellierung der Zulassungsverordnungen für Ärzte und Zahnärzte. Ebenfalls begonnen wurde ein Gesetzgebungsverfahren zur Beschleunigung der Anerkennungsverfahren ausländischer Berufsqualifikationen in Heilberufen aus sogenannten Drittstaaten. Entsprechende Regelungen für die Pflege wurden in deren neue Berufegesetzen eingebaut.

Das ist erst ein Bruchteil dessen, was sich Union und SPD in ihrem Koalitionsvertrag vom April 2025 in diesem Bereich vorgenommen haben, allerdings für die gesamte Legislatur. Weitere wichtige Reformen in und für die Gesundheitsberufe lassen auf sich warten, ähnlich wie zu Zeiten der Ampelkoalition. Voran ging es bislang nur bei den Pflegeberufen, aber selbst da nicht vollständig. Das dritte, schon zu Karl Lauterbachs Zeiten angekündigte Pflegeberufegesetz zur Regelung des Berufsbilds Advanced Practice Nurse (APN) hat auch seine Nachfolgerin Nina Warken noch nicht vorgelegt.

Novellierte Berufsgesetze für die Heilmittelerbringer nicht in Sicht

Ein neues, modernisiertes Berufsgesetz Physiotherapie ist nicht in Sicht, obwohl es der Berufsgruppe mehrfach zugesagt wurde. Beim „TherapieGipfel“ des Spitzenverbands der Heilmittelverbände (SHV) am 12. November 2025 in Berlin sagte Nina Warken zur Reform der Berufsgesetze der Heilmittelerbringer: Man wolle den Faden aus der letzten Legislaturperiode dazu wieder aufnehmen, für Physiotherapie, Logopädie, Ergotherapie, dabei für die Physiotherapie schnell. Konkret: Dieses Berufsgesetz wolle man „im nächsten Jahr zum Abschluss bringen“. Doch bis jetzt liegt noch kein Referentenentwurf vor.

Auch die im Koalitionsvertrag festgehaltene Absicht, ein verbindliches Primärarztsystem (PAS) einzuführen, lässt auf sich warten. Warken hatte am 5. November 2025 bei der Eröffnung des Deutschen Pflegetags erkennen lassen, dass sie ein Primärversorgungssystem (PVS) bevorzugt. Man bereite ja gerade ein Apothekenreformgesetz vor, „weil wir sagen, wir müssen alles auf mehr Schultern verteilen“. Es gehe in Zukunft darum, die nicht-ärztlichen Berufe stärker einzubeziehen, mehr Kompetenzen für Medizinische Fachangestellte (MFA) und PTA vorzusehen, „und natürlich spielt auch die Pflege eine Rolle“. Es gebe rund um das Thema Primärversorgung sehr viele Fragen zu klären. Es gehe dabei nicht nur darum, Geld zu sparen: „Wir machen jetzt wirklich was Neues.“ Neu ist derzeit nur, dass die Ministerin einen Fachdialog zum PVS gestartet hat, mit einem Auftaktgespräch am 27. Januar und Folgesprächen zu verschiedenen Schwerpunktthemen, zu denen sie diverse Verbände einlud. Was ein PVS an Aufgabenverschiebungen bzw. -erweiterungen für die Gesundheitsberufe bedeuten wird, lässt sich folglich noch nicht erkennen.

Modernisierte ärztliche Approbationsordnung kommt nicht

In anderen Bereichen hat man die Hoffnung, dass Bund und Länder noch etwas zustandebringen, nun ganz offiziell aufgegeben. Beispielsweise die auf eine umfassend novellierte ärztliche Approbationsordnung und die Umsetzung der Ziele des Masterplans Medizinstudium 2020 aus dem März 2017. Der Medizinische Fakultätentag (MFT) und die Arbeitsgemeinschaft der Wissenschaftlichen Medizinischen Fachgesellschaften (AWMF) haben am 18. Februar Empfehlungen dazu vorgelegt, „wie zentrale Masterplanziele auch innerhalb der derzeit geltenden Approbationsordnung umgesetzt werden können“. Denn nachdem „eine politische Entscheidung zur Verankerung der Ziele des Masterplans Medizinstudium 2020 in der Ärztlichen Approbationsordnung an Uneinigkeiten über die Finanzierung und die konkrete Umsetzung gescheitert ist, gibt es aus der Politik seit Monaten keine Bewegung mehr“. Ein ausgearbeiteter Referentenentwurf von Dezember 2023 aus dem BMG zu Zeiten der Ampelkoalition blieb liegen. Union und SPD haben im Koalitionsvertrag zum Masterplan nur vage festgehalten: „Wir tragen die Ziele weiter. Voraussetzung ist eine Verständigung über Ausgestaltung und Finanzierung in einer Bund-Länder-Kommission.“ Prof. Dr. Martina Kadmon, Präsidentin des MFT, stellte jedoch klar: „Wir können es uns nicht leisten, weitere Jahre auf politische Entscheidungen zu warten. Die veränderte Versorgungsrealität und die gesellschaftlichen Anforderungen lassen dies nicht zu. Wir setzen daher eigene Impulse zur Weiterentwicklung des Medizinstudiums.“

Manches entwickelt sich nebenbei

Manches geht voran, manches stockt, manches kommt gar nicht – und anderes entwickelt sich eher nebenbei, im Kleinen, abseits der großen Diskussionen. Beispiel 1: Kleinere, vor Jahren schon angestoßene Reformen entfalten gewisse Wirkung. So verändert die Blankoverordnung im Bereich Ergo- und Physiotherapie, bereits 2019 zu Jens Spahns Zeiten im Terminservice- und Versorgungsgesetz verankert, mittlerweile die Verantwortlichkeiten in der Patientenversorgung und das Miteinander von Ärzten und Heilmittelerbringern. Beispiel 2: Physician Assistants (PA) wurden von Ärzteseite lange sehr kritisch beurteilt. Doch inzwischen stellen mehrere große Kassenärztliche Vereinigungen (KVen) nach Modellprojekten fest, dass die Delegation ärztlicher Aufgaben an sie den Versorgungsdruck im ambulanten Bereich verringern kann. Und auch die Bundesärztekammer (BÄK) äußert sich in einem Positionspapier positiv zum Berufsbild PA. Beispiel 3: Wenn nicht von oben, also vom Gesetzgeber, akademisiert wird, dann eben von unten. Der Hausärztinnen- und Hausärzteverband (HÄV) engagiert sich mit einem eigenen Ansatz: Seit dem Wintersemester 2025 können (angehende) MFA berufsbegleitend ein Bachelor-Studium zum Primary Care Manager (PCM) absolvieren, um dann zusätzliche Aufgaben im Praxisalltag zu übernehmen.

Alle Reformvorhaben gefährdet, die Geld kosten

Eines lässt sich jedoch übergreifend feststellen: Im Grunde ist jedes Vorhaben zu Reformen in und für die Gesundheitsberufe mittlerweile gefährdet, das mehr Geld kosten würde. Die Bundesländer verweigern sich bei drohenden Mehrausgaben, die Kassen von Gesetzlicher Krankenversicherung (GKV ) und Sozialer Pflegeversicherung (SPV) sind leer. Dass die Bundesregierung noch kein Konzept hat, wie sie mit den Finanzproblemen umgehen soll, hat eben auch Folgen für kleine und große Reformschritte bei den Gesundheitsberufen. Neue Versorgungsformen wie die Blankoverordnung werden nicht ausgeweitet, auch weil das die Krankenkassen mehr kosten würde. Multiprofessionelle Praxisteams mit PA bleiben die Ausnahme, weil es dafür im Einheitlichen Bewertungsmaßstab (EBM) keine Finanzierungsgrundlage gibt und auch keine Extravergütung vorgesehen ist. Ein neues Berufsgesetz für die Physiotherapie hängt fest, weil Ausbildung dann teurer wird, selbst wenn nur eine Teilakademisierung kommt.

Zu Zeiten der Ampelkoalition waren zwischen Bund und Ländern Umfang und Kosten einer Akademisierung dieses Berufs ein Streitthema. Pro Studienplatz wurden im damaligen Referentenentwurf von Ende 2023 Kosten von 81.000 Euro angesetzt, aber: Ob und in welcher Höhe auch die praktischen Teile vergütet würden, blieb offen. Für die Länder und Kommunen wurden schulische Mehrausgaben von rund neun Mio. Euro pro Jahr prognostiziert. Für die praktische Ausbildung sowie – neu – durchgängige Ausbildungsvergütungen für ca. 25.000 angehende Physiotherapeuten rechnete das BMG mit Kosten von knapp 600 Mio. Euro pro Jahr, was unter dem Strich Mehrkosten von 371 Mio. Euro entsprochen hätte. Zu tragen hätten sie dem Entwurf zufolge schätzungsweise zu einem Drittel die GKV gehabt, zu zwei Dritteln alle Einrichtungen für eine Ausbildung.

Allerdings sind von rund 206.000 Physiotherapeutinnen und Physiotherapeuten etwa 175.000 im ambulanten Bereich tätig. In diesem Bereich sind Ausbildungsvergütungen nicht üblich, ebenso wenig eine direkte Finanzierung der Ausbilder. Der damalige SHV-Bundesvorsitzende Andreas Pfeiffer erläuterte beim „TherapieGipfel“ 2023, wie in Physiotherapiepraxen sei es im Grunde auch in der Ergo- und Logotherapie: Man investiere zur Nachwuchssicherung Zeit in diesen in den Praxen, aber Geld gebe es für die Patientenversorgung. Sollte die Ausbildung weiterhin größtenteils unentgeltlich bleiben? Oder bedeutet Fachkräftesicherung im Gesundheitswesen auch, dass der Bund sich an finanziellen Lösungen beteiligt? Das interessierte 2023 viele Zuhörer und ist heute ebenfalls noch eine relevante Frage. Der damals zuständige Leiter der Unterabteilung 31 Medizin- und Berufsrecht, Markus Algermissen, erklärte freundlich, eine Debatte darüber sei nicht „exotisch“. Aber wer dem BMG hierzu noch etwas vor die Tür lege, also eine Anforderung, lege „am besten gleich Geld mit dazu“.

Auch zu Jens Spahns Zeiten gab es bereits Debatten um die Mehrkosten von Reformen in und für die Gesundheitsberufe. Doch dass Heilmittelerbringer Nachholbedarf bei den Honoraren haben, dass Pflegeberufe zu Teilen akademisiert werden müssen und anderes mehr, war am Ende mehrheitsfähig. Die bewährte Strategie, dies vor allem durch Kostenabwälzung auf die GKV, die SPV und zu Teilen auf die Private Krankenversicherung (PKV) zu bewerkstelligen, ist angesichts der massiven und ungelösten Finanzprobleme an ihre Grenzen gelangt. Hier kommt hinzu, dass steigende Ausbildungskosten für die Pflegeberufe die Eigenanteile von Pflegebedürftigen aufgrund der Umlagesysteme erhöhen, vor allem in Pflegeheimen. Die Proteste gegen die Dauererhöhung dieses Postens nehmen zu. Nach Angaben des Verbands der Ersatzkassen (vdek) betrug 2025 die gesamte Eigenbeteiligung im ersten Aufenthaltsjahr in einem Pflegeheim monatlich im Schnitt 3.245 Euro, neun Prozent mehr als im Vorjahr. Davon entfielen allerdings, auch das gehört zur Wahrheit, nur 124 Euro auf die Umlage der Ausbildungskosten. Gleichwohl: Union und SPD haben im Koalitionsvertrag festgehalten, dass die pflegebedingten Eigenanteile begrenzt werden sollen. Daran hat sie der Bundesrat in beiden Gesetzgebungsverfahren zu den Pflegeberufen erinnert und eine andere Finanzierungssystematik gefordert. Die nebenbei zusätzlich dafür sorgen soll, dass der Bund sich mit Steuermitteln beteiligt und die Länder möglichst wenig an Ausbildungskosten bezahlen müssen. Dabei sparen sie schon bei den Investitionskosten für Pflegeheime: „Würde der Staat seiner Verantwortung gerecht werden und die Kosten für Investitionen vollumfänglich übernehmen, brächte das aktuell eine Ersparnis von 514 Euro im Monat für jeden einzelnen Heimbewohnenden“, rechnete der vdek vor.

Länder blockieren und verlangen rückwirkend Anpassungen

Längst führt der massive Einfluss der Bundesländer auf Reformen von Gesundheitsberufen dazu, dass vieles stockt. Man erinnere sich: Auseinandersetzungen mit den Bundesländern um ihre Finanzierungsanteile an Reformen gab es bereits in der 19. Legislaturperiode. So gaben mehrere Bundesländer fürs Eckpunktepapier der Bund-Länder-AG zum „Gesamtkonzept Gesundheitsfachberufe“ vom März 2020 zu Protokoll, dass „die mit dem Konzept verbundenen hohen Kosten ein Finanzierungskonzept unter finanzieller Beteiligung des Bundes und der Sozialversicherungsträger erfordern“. Und bei der Debatte über die neue Approbationsordnung für Psychotherapeutinnen und Psychotherapeuten, die dann im September 2020 in Kraft trat, verlangte der Bundesrat sogar: „Die Länder erheben Anspruch auf einen aufgabengerechten Anteil am Steueraufkommen als eigene Finanzmittel, um die bereits beschlossenen und noch anstehenden Reformmaßnahmen im Bereich der Gesundheitsberufe umzusetzen.“

Die alten Finanzierungsfragen sind nicht wirklich zur Zufriedenheit aller beantwortet, doch längst tauchen neue auf. So hat die Gesundheitsministerkonferenz (GMK) im November 2025 mit einem Umlaufbeschluss darauf hingewiesen, dass die Refinanzierung von Ausbildungen im ambulanten, nicht akutstationären Bereich unzureichend ist, dies Ausbildungsplätze gefährdet und den Fachkräftemangel weiter verstärkt. Die GMK forderte das BMG auf, unter Beteiligung der Länder „eine einheitliche und sektorenunabhängige Finanzierungssystematik für die Ausbildung der Gesundheitsfachberufe zu erarbeiten“. Der Bund müsse sich in angemessener Höhe beteiligen. „Vor der Reform weiterer Berufsgesetze“ sei zu klären, wie finanzielle und strukturelle Verantwortung zwischen Bund, Ländern, Träger der praktischen Ausbildung, Krankenkassen und anderen Beteiligten verteilt werden solle. In die neue Finanzierungssystematik „sollen die bereits reformierten Gesundheitsfachberufe … einbezogen werden“.

Ausbildungsqualität und Bedarfsdeckung als Zielkonflikt

Hintergrund ist u.a., dass nicht nur steigende Ausbildungskosten für die Pflegeberufe und damit steigende Eigenanteile für Pflegebedürftige ein Thema sind. Sondern auch andere Entwicklungen, die zudem einen Hinweis darauf geben, wie schwer es politisch längst geworden ist, einen Kompromiss zwischen sinnvollen inhaltlichen Anforderungen an Ausbildung und pragmatischen Lösungen zur Deckung des hohen Bedarfs an Pflegekräften in der Versorgung zu finden. Im Entstehungsprozess des Pflegefachassistenzgesetzes wurde immer wieder darauf verwiesen, dass es formale Anforderungen an die Ausbildungen stelle, die inhaltlich nachvollziehbar sind, aber vor allem für kleinere Betriebe kaum oder nicht erfüllbar. Sie müssen aber per Umlageverfahren wie alle einzahlen in den Ausbildungsfonds. Der Arbeitgeberverband Pflege (AGVP) befand zum Pflegefachassistenzgesetz und zur Finanzierungssystematik analog zu der für Pflegefachpersonen: „Vor allem kleine Betriebe im ambulanten Bereich oder auch Einzelunternehmer haben oft nicht die personellen und wirtschaftlichen Möglichkeiten, eigenes Personal auszubilden. Künftig werden diese Unternehmen jedoch in die Pflicht genommen, für eine Ausbildung zu zahlen, die sie selbst nicht anbieten können.“

Personal in einem vorgegebenen Umfang extra für die Anleitung von Auszubildenden freizustellen oder Kooperationspartner zu finden, damit der Nachwuchs Einsätze an allen drei gesetzlich vorgegebenen Pflichteinsatzorten absolvieren kann (Krankenhaus, stationäre Pflege, ambulanter Dienst), ist für kleinere Anbieter eine Herausforderung. Der Bundesverband privater Anbieter sozialer Dienste (bpa) hatte auf Erfahrungen mit der Ausbildung von Pflegefachpersonen verwiesen: „Die dreijährige generalistische Ausbildung zeigt deutlich auf, dass Krankenhäuser vorzugsweise Auszubildende aus angebundenen Pflegeeinrichtungen aufnehmen. Für Pflegeschulen wie Pflegeeinrichtungen ohne Krankenhausanbindung bedeutet dies eine Gefahr der gesamten Ausbildung, denn ohne Akuteinsatz gibt es keine generalistische Ausbildung.“ Pflegefachassistenzgesetz und zugehörige Ausbildungs- und Prüfungsverordnung beförderten „große Strukturen“, würden aber „die Notwendigkeit der Ausbildungstätigkeit kleiner und mittlerer Pflegeeinrichtungen, hier insbesondere der Ambulanten,“ verkennen. 2024 hätten im Vergleich mit dem Vorjahr 210 ambulante Pflegeeinrichtungen ihre Ausbildungsaktivitäten eingestellt.

In Deutschland gibt es ca. 16.500 Pflegeheime, 15.500 ambulante Pflegedienste, 1.800 Krankenhäuser. Selbst die Deutsche Krankenhausgesellschaft befand, dass „alle an der Ausbildung beteiligten Einrichtungen in einer Region“ eng zusammenarbeiten müssten. Denn die Zahl der Einsatzorte, die beispielsweise die verlangte Praxisanleitung von Auszubildenden in der Pflege anbieten könnten, sei längst begrenzt. Durch die anhaltende Schließung von Krankenhäusern entstünden zusätzlich Engpässe. Der bpa schrieb: „Praxisanleitungen sind bereits in der generalistischen Ausbildung zur Pflegefachfrau und zum Pflegefachmann zu einem limitierenden Faktor geworden.“ Dies sei „ein (weiterer) Grund, warum sich die Ausbildungszahlen der Pflegefachpersonen nicht in die Nähe der sich vom Gesetzgeber als Ziel gesetzten Werte entwickelt haben.“

Reformvorhaben der Bundesregierung

Mit Wirkung zum 1. Januar 2027 werden per „Gesetz über die Einführung einer bundeseinheitlichen Pflegefachassistenzausbildung und zur Änderung weiterer Gesetze“ die bislang 27 unterschiedlichen Landesregelungen für die Ausbildung in der Pflegeassistenz durch eine bundeseinheitlich geregelte, generalistische, 18-monatige Ausbildung ersetzt – mit Übergangsfristen. Die Eingangsvoraussetzungen für die Qualifikation sind niedrig: Hauptschulabschluss bzw. gleichwertiger Schulabschluss, notfalls auch nur eine positive Prognose einer ausbildenden Pflegeschule. Außerdem werden berufliche Erfahrungen in der Pflege vergleichsweise großzügig anerkannt. Wer mindestens drei Vollzeitjahre in der Pflege gearbeitet hat, kann „die Ausbildung faktisch überspringen und mit einem 320-stündigen Vorbereitungskurs direkt zur Prüfung zugelassen werden“, kritisierte der Deutsche Berufsverband für Pflegeberufe (DBfK) vor kurzem.

Noch nicht verabschiedet ist die begleitende Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für die Pflegefachassistenz. Hierzu haben das formal (auch für das Gesetz) zuständige Bundesministerium für Bildung, Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMBFSFJ) und das beteiligte BMG am 25. November 2025 einen Referentenentwurf vorgelegt. Sie streben die Zustimmung am 6. März im Bundesrat an.

BMBFSFG und BMG: Es wird billiger

Finanzierungsbestimmungen sind bereits früher vorbereitend in Kraft getreten. Geworben hatten BMBFSFJ und BMG von Anfang an damit, dass GKV und SPV rasch sogar Geld sparen würden durch dieses Gesetzesvorhaben. Und das, obwohl heute nur etwa die Hälfte der angehenden Assistenzkräfte nach Landesrecht eine Ausbildungsvergütung erhält und diese zukünftig für die bundesweit einheitliche Qualifikation alle bekommen sollen. Dies führe zwar – hochgerechnet für derzeit rund 15.000 Auszubildende im ersten Jahr – zu Mehrkosten von knapp 100 Mio. Euro pro Ausbildungsjahr. Es könnten aber später anstelle von examinierten Fachkräften in der Versorgung „gerade in der häuslichen Krankenpflege“ viel mehr Pflegeassistenzkräfte eingesetzt werden. Dies führe „bereits nach wenigen Jahren zu deutlichen und dauerhaften Kosteneinsparungen“ wegen deren unterschiedlicher Bezahlung. Ab dem 5. Jahr, also von 2031 an, wurden jährliche Einsparungen von mehr als 80 Mio. Euro für GKV und SPV prognostiziert.

Dass der Bedarf an Assistenzkräften relativ hoch ist, belegten zuletzt Ergebnisse des Modellprogramms Personalbemessung (§ 8 Abs. 3b SGB IX), die der GKV-Spitzenverband Bund in größerem Rahmen Ende Januar in Berlin vorstellte. Im Abschlussbericht der vorgelagerten Arbeiten hatte es schon im August 2020 u.a. geheißen: „Während sich für Fachkräfte ein nur geringer durchschnittlicher Personalbedarf zeigt, ist dieser für Assistenzkräfte erheblich.“ Dies gelte besonders für Pflegekräfte mit ein- oder zweijährigen Ausbildungen nach Landesrecht.

Die Krankenkassenverbände hielten die ministeriellen Sparberechnungen gleichwohl für Schönfärberei, um zu kaschieren, dass wie bei der Pflegefachkraftausbildung und der für studierende Pflegefachkräfte wieder GKV und SPV erhebliche Mehrkosten zu tragen hätten. „Damit setzt sich der Rückzug der Länder aus ihrer verfassungsrechtlichen Zuständigkeit für die Bildungsfinanzierung fort“, kritisierte der AOK-Bundesverband. Der Verband der Ersatzkassen befand, dies stehe auch „im klaren Gegensatz zur Finanzierung der handwerklichen und kaufmännischen Berufsausbildungen, die im Wesentlichen über die Bundesländer erfolgt“. Der BKK Dachverband stellte die errechneten Einsparungen schon deshalb in Frage, „da die … übernommenen Tätigkeiten [von Pflegefachassistenzkräften] noch nicht bekannt sind“.

Auch der Bundesrat war bis zuletzt nicht mit der Finanzierungslösung zufrieden. Er verlangte, der Bund müsse Pflegeeinrichtungen die Ausbildungskosten aus Steuermitteln bezahlen – nachträglich gleichfalls für die Ausbildung von Pflegefachpersonen. Die Bundesregierung schmetterte dies ab: „Im Koalitionsvertrag ist vereinbart, dass die Bund-Länder-Arbeitsgruppe ,Zukunftspakt Pflege‘ die Ausbildungskostenumlage prüft“, schrieb sie am 1.10.2025 in der Gegenäußerung. Am 11. Dezember wurden die wichtigsten Ergebnisse dieses Gremiums im BMG vorgestellt, die meisten Kommentatoren ließen kein gutes Haar an den Vorschlägen. Zum Punkt „Abstimmung zu Finanzierungsfragen“ wurde festgehalten: „Das BMG wird nach Abstimmung innerhalb der Bundesregierung einen Vorschlag vorlegen und diesen im Februar mit den Ländern beraten.“

Gesetz zur Befugniserweiterung und Entbürokratisierung in der Pflege

Die berufs- und sozialrechtlichen Neuerungen, die mit dem an sich zustimmungsfreien „Gesetz zur Befugniserweiterung und Entbürokratisierung in der Pflege“ (informell als BEEP abgekürzt) vorgenommen werden sollen, wurden in den Hintergrund gedrängt, als sich dies zum Omnibusvorhaben entwickelte, mit dem die Bundesgesundheitsministerin am Ende auch noch die GKV-Kosten für 2026 dämpfen wollte und schließlich das Anrufen des  Vermittlungsausschusses hinnehmen musste. Schließlich trat das Gesetz in weiten Teilen zum 1. Januar 2026 in Kraft. Der Vorgang zeigt allerdings auch: Das BMG vermittelt nicht den Eindruck, als ob Reformen für die Gesundheitsberufe derzeit einen hohen Stellenwert haben. Sonst würde man sie nicht durch derartige Manöver gefährden.

Anders als es der Name suggeriert, ist das Befugniserweiterungsgesetz kein reines Berufereformgesetz. Es ist größtenteils ein Sammelsurium aus Anpassungen und Neuerungen im Bereich der Sozialen Pflegeversicherung mit mehreren Zielen und zudem durch zahlreiche fachfremde Bestimmungen ergänzt. Den weitaus größten Umfang nehmen u.a. Regelungen zur Stärkung der Pflegestrukturen, zur Etablierung des Deutschen Pflegerats als Vertretung der Profession Pflege auf Bundesebene, zu neuen Möglichkeiten der Kommunen im Bereich Pflege, zu Verfahrensoptimierungen für Vergütungsverhandlungen mit Pflegeeinrichtungen, zur flexibleren Versorgung in gemeinschaftlichen Wohnformenn und zu Digitalen Pflegeanwendungen ein. Außerdem werden eine Vielzahl neuer Modellvorhaben und Berichtspflichten vorgesehen.

Hoffnungen des Gesetzgebers klingen rosig

Zu den eigentlichen Neuerungen für die professionell Pflegenden hieß es im Regierungsentwurf: „Der Pflegeberuf ist ein Heilberuf mit eigenen beruflichen Kompetenzen, der bei einer entsprechenden Gestaltung der Rahmenbedingungen und Entwicklungsmöglichkeiten für Menschen mit unterschiedlichen schulischen Abschlüssen und beruflichen Hintergründen sehr attraktiv ist. Die vielfältigen Kompetenzen von Pflegefachpersonen sollen daher für die Versorgung stärker als bislang genutzt werden. Pflegefachpersonen sollen künftig neben Ärztinnen und Ärzten eigenverantwortlich weitergehende Leistungen als bisher und insbesondere – abgestuft nach den jeweils vorhandenen Qualifikationen – bestimmte, bisher Ärztinnen und Ärzten vorbehaltene Leistungen in der Versorgung erbringen können.“ Davon erhofft sich die Koalition Verbesserungen beim Management chronischer Erkrankungen, an den Übergängen zu Prävention und Gesundheitsförderung und für die Versorgung in der Fläche. In einem Muster-Scope of Practice sollen für die weiteren Jahre die entsprechenden Maßnahmen beschrieben werden, als Grundlage für weitere Schritte hin zu leistungsrechtlichen Befugnissen.

Der Weg zu all dem führt über die Umsetzung von 52 Seiten im Bundesgesetzblatt und eine Unmenge darin enthaltener Detailbestimmungen für die (Gemeinsame) Selbstverwaltung einschließlich der Vorgabe zahlreicher Fristen. Nur ein Beispiel: So sollen Pflegefachpersonen u.a. bestimmte Aufgaben der ärztlichen Behandlung eigenverantwortlich erbringen können (§ 73d SGB V). Basis dafür ist ein Vertrag, den Kassenärztliche Bundesvereinigung (KBV), GKV-Spitzenverband und Verbände aus dem Pflegebereich bis zum 31.12.2026 als Leistungskatalog vereinbaren müssen. Er soll sowohl Leistungen im Bereich der ärztlichen Behandlung wie der häuslichen Krankenpflege umfassen als auch Vorgaben zu den dafür notwendigen Kompetenzen der Pflegefachpersonen enthalten. Was daraus und aus anderen Vorhaben zur Befugniserweiterung wird und wie dies sich im Bereich Gesundheitsberufe auswirken wird, ist eine interessante Frage.

Denn eine sehr viel besser verzahnte, ambulante ärztlich-pflegerische Versorgung als heute ist – jenseits von Primärversorgungszentren – insofern schwer vorstellbar, als dass die beiden Berufsgruppen eher auf Abstand bedacht sind als auf Nähe. Wie man Praxen für die Zukunft multiprofessionell versorgungsstark aufstellen könnte, dazu gibt es vonseiten ärztlicher Organisationen und Verbände durchaus Ideen. Doch Pflegefachkräfte haben in den verschiedenen Szenarien im Grunde keinen konzeptionellen Platz. Als die KV Westfalen-Lippe im September 2024 ihr Positionspapier zum Zukunftsmodell „Teampraxis“ vorstellte, ging es um „Ärzte sowie qualifiziertes Personal, das den Praxisablauf maßgeblich mitgestaltet und patientenorientierter ausrichtet“. Neben MFA war da von „erweiterter Versorgungsassistenz in der Hausarztpraxis“ (VERAH) oder „nichtärztlicher Praxisassistenz“ (NäPA) die Rede, auch von PA. Pflegefachkräfte wurden nicht einmal optional genannt. Denn die Delegation gilt nach wie vor als Goldstandard, wie auch die KV betonte: „Die endgültige Entscheidung trifft immer der Arzt.“ Das trifft auch auf das Konzept HÄPPI (Hausärztliches Primärversorgungszentrum – Patientenversorgung Interprofessionell) des HÄV zu sowie weitere Ansätze in dieser Richtung.

Pflege legt Wert auf Vorbehaltsaufgaben

Umgekehrt grenzen sich auch die Organisationen der Pflegeberufe immer wieder ab. Sie verweisen darauf, dass Pflegefachpersonen anders zu betrachten sind als MFA oder PA, weil  professionelle Pflege ein ganz anderes Tätigkeitsfeld umfasse. Und weil Pflegefachpersonen eine andere Stellung haben. Im älteren Pflegeberufegesetz wurden erstmals Aufgaben definiert, die ausschließlich von Pflegefachpersonen ausgeübt werden dürfen. Damit wird der Pflege ein definiertes Aufgabenfeld zugewiesen, in dem sie volle Verantwortung trägt und autonom entscheiden und handeln darf. Das beinhaltet nicht nur eine Kompetenzabgrenzung gegenüber Pflegeassistenz- oder Pflegehilfskräften – sondern auch gegenüber Ärztinnen und Ärzten sowie medizinischem Fachpersonal.

Die Vertretungen der Pflegeberufe übten deshalb Kritik am Befugniserweiterungsgesetz, vor allem daran, dass Professionsgrenzen im Grunde durch den neuen § 73d  SGB V zementiert würden. So monierte der DBfK, trotz gesetzlich definierter pflegerischer Aufgaben würden bestimmte Erstverordnungen nicht an die Pflege übertragen. Der Deutsche Pflegerat kritisierte, die Aufgabenübertragung bleibe teilweise zu sehr an ärztlicher Diagnose orientiert. Für Berufsbilder wie die Community Health Nurse oder die APN brauche es aber einen weiteren Raum. Der Marburger Bund (MB) wiederum gab zu bedenken, dass mit der Aufgabenübernahme nach § 73d auch die wirtschaftliche Verantwortung übergehe. Die PKV wies darauf hin, es sei offen, wie übertragene Leistungen in der PKV vergütet werden sollten, und schlug gleich einen niedrigeren Gebührensatz vor. Der HÄV verlangte, den Grundsatz des Arztvorbehalts zu beachten. Auch dürfe es nicht zu einer Herabsetzung der Vergütung kommen.

Kostendebatten beim BEEP

Wie auch beim Pflegefachassistenzgesetz wurden die Kostenabschätzungen des BMG fürs BEEP von Fachleuten in Frage gestellt. Dabei ging es allerdings in erster Linie um zu positive Einsparannahmen im Hinblick auf neuartige Versorgungsformen („stambulant“) und durch die vorgesehene ausgedünnte Pflegeberatung. Was die Reformen im Bereich der delegierbaren Tätigkeiten an Pflegefachpersonen anbelangt, verwies beispielsweise der BKK Dachverband darauf, dass das heilkundliche Aufgabenspektrum von Pflegefachpersonen ausgeweitet werden solle, ohne dass es Regulierungen zur wirksamen Bereinigung der ärztlichen Vergütung im Delegationsfall gebe. Andere Kassenverbände wie auch die PKV hielten die positiven Kostenprognosen allesamt für Vermutungen.

Zu den Berufsgruppen, die die Debatten um zukünftige Teamstrukturen und neuartige Delegationsanlässe aufmerksam verfolgen, gehören die MFA. Der Verband medizinischer Fachberufe (vmf) begrüßte das Ziel des BEEP. Aber: „Kritisch bewertet wird insbesondere, dass die Kompetenzen der rund 340.000 MFA sowie deren fortgebildeter Kolleginnen und Kollegen keine angemessene Berücksichtigung finden.“ Verwiesen wird auf Nichtärztliche Praxisassistenten, Versorgungsassistenten in der Hausarztpraxis, Entlastende Versorgungsassistenten oder Menschen mit dem Abschluss B.A. Primary Care Management. Pflegekompetenz im Sinne pflegerischer Handlungen gehöre nicht zum Berufsbild MFA. Aber diese leisteten zum adressierten Themenkomplex einen Beitrag „insbesondere an der Schnittstelle zur häuslichen Versorgung, in Pflegeheimen oder in interprofessionellen Teams“. Hannelore König, Präsidentin des vmf, erinnert häufiger daran, dass gerade die MFA-Ausbildungsordnung novelliert wird. Das sei „eine Riesenchance“. Man müsse Aus- und Fortbildung so geschickt vernetzen, dass möglichst früh an MFA delegiert werden könne.

Einführung der Advanced Practice Nurse

Schon Bundesgesundheitsminister Karl Lauterbach hatte ein APN-Gesetz angekündigt, ohne dass daraus ein offizieller Referentenentwurf wurde. Seine Nachfolgerin Nina Warken tut es ihm bisher nach. Beim Deutschen Pflegetag Anfang November 2025 in Berlin sagte sie mit Verweis aufs Pflegefachassistenz- sowie aufs Pflegeberufniserweiterungsgesetz, damit „sind wir noch nicht am Ende angelangt“. Sie kündigte als nächstes ein Gesetz für das Berufsbild der APN an. Denn: „Wir werden die Pflege in ihrer ganzen Bandbreite stärken. Wir brauchen ein neues Gesamtkonzept für die Pflege der Zukunft.“ Doch passiert ist bisher nichts, zumindest nicht vonseiten der Bundesregierung. Allerdings hat das AOK-Magazin „Gesundheit + Gesellschaft“ im November 2025 in einem Beitrag darauf hingewiesen, dass deutsche Hochschulen zunehmend Masterprogramme entwickeln, „die sich am internationalen Vier-Säulen-Modell der Advanced Practice entwickeln – mit den Schwerpunkten klinische Praxis, Führung, Forschung und Lehre“. In Deutschland entwickele sich zumindest die Zahl der Modellprojekte, „die zeigen, wie sich APN integrieren lassen – etwa in der Gemeindepsychiatrie, der Wundversorgung oder bei chronischen Erkrankungen“.

Auch hier geht es am Ende ums Geld. Der DBfK hat im November ein überarbeitetes Positionspapier vorgelegt, abgestimmt mit Partnerverbänden in Österreich und der Schweiz, in dem „eine gemeinsame Position für eine erweiterte und vertiefte Pflegeexpertise (Advanced Nursing Practice) im deutschsprachigen Raum“ definiert wird. Darin heißt es am Ende: „Neben der Anpassung der gesetzlichen Rahmenbedingungen und Strukturen ist das Schaffen von Vergütungsregelungen eine zwingende Voraussetzung für die erfolgreiche breite Implementierung der Rolle Pflegeexpert:innen APN in den unterschiedlichen Settings.“

Gesetz zur Weiterentwicklung der Apothekenversorgung

Auch mit dem Regierungsentwurf vom 17.12.2025 für ein Gesetz zur Weiterentwicklung der Apothekenversorgung greift die Koalition auf Vorarbeiten der Ampelkoalition zurück. Doch die Arbeiten am damaligen Entwurf zu einem „Gesetz für eine Apothekenhonorar- und Apothekenstrukturreform“ kamen nicht voran, weil die liberale Bundesforschungsministerin Bettina Stark-Watzinger Bedenken hatte, einen Apothekenbetrieb ohne Approbierte und allein mit erfahrenen PTA zuzulassen. Nun lässt sich festhalten: neuer Entwurf, alte Debatten zwischen den Gesundheitsberufen. Erst einmal zwischen Ärzte- und Apothekerschaft. Nach Auffassung der KBV sieht der Entwurf unnötigerweise neue Befugnisse für Apotheker vor, „die originär ärztliche Aufgaben sind“, so der KBV-Vorstand anlässlich der Vorlage des Kabinettsbeschlusses. Dabei seien „ärztliche Diagnostik, Indikationsstellung und Therapie keine Bausteine, die nach Belieben in andere Hände gelegt werden dürften“.  Die KBV war mit ihrer Positionierung nicht allein, große ärztliche Organisationen, darunter die BÄK und der MB, hatten sich zuvor angeschlossen.

Apothekerinnen und Apotheker sollen zukünftig u.a. noch mehr pharmazeutische Dienstleistungen (pDL) anbieten dürfen, weitere Impfungen vornehmen können, Schnelltests gegen bestimmte Erreger einsetzen, einige verschreibungspflichtige Arzneimittel ohne ärztliche oder zahnärztliche Verordnung abgeben. Apotheken seien „ein elementarer Teil der Daseinsvorsorge“, so Nina Warken. „Die dort vorhandenen Kompetenzen sollen in Zukunft noch deutlich breiter genutzt werden, um den Menschen ein möglichst niedrigschwelliges Versorgungsangebot zu machen.“ Das BMG wies beim Kabinettsbeschluss weiter darauf hin, dass „zur Verbesserung der interprofessionellen Zusammenarbeit“ Durchführungen von pDL und deren Ergebnis in der elektronischen Patientenakte gespeichert und die behandelnde ärztliche Person über bestimmte pDL informiert werden solle. Diese könnten auch ärztlich verschrieben werden.

ABDA lobt Vorzüge der Neuerungen

Die Neuerungen passen insofern, als dass die Apothekerschaft seit längerem ihre Vorzüge im Versorgungsgeschehen lobt. Im April 2025 hatte die ABDA ihr Positionspapier „In eine gesunde Zukunft mit der Apotheke“ vorgelegt. Sie präsentierte auch Umfrageergebnisse, wonach ihr die Bevölkerung zu großen Teilen die Übernahme jener Aufgaben zutraut, die die Ärzteschaft ihr abspricht. „Der demografische Druck wird steigen, und die Apotheken müssen mehr Verantwortung übernehmen“, betonte ABDA-Präsident Thomas Preis damals in einer Diskussion. Dr. Armin Hoffmann, Präsident der Bundesapothekerkammer, konstatierte Mitte Januar: „Unsere Apotheken sind vielerorts ein niedrigschwelliger Erstkontakt, Lotsen im Versorgungssystem, Sicherheitsanker bei Medikationsfragen und nicht selten der letzte verbleibende Gesundheitsstandort vor Ort.“ Dass dies so ähnlich klingt wie früher, wenn es um die Bedeutung von Hausarztpraxen ging, ist sicherlich kein Zufall, sondern wohl eher Kalkül. Zum Vergleich: Mitte 2025 gab es rund 16.000 Apotheken in Deutschland und rund 100.000 Arztpraxen, davon etwa 23.000 hausärztliche Einzel- und Gemeinschaftspraxen.

Ende Januar sagte ABDA-Vizepräsidentin Dr. Ina Lucas beim Kongress des Bundesverbands Managed Care: „Wir kommen aus einer Arzneimittelzentrierung. Aber wir können sehr viel mehr.“ Man habe auch Prävention und Screening im Blick. Das ist nicht verwunderlich, weil den Apothekern ihre Kernleistungen nach ihrer Meinung längst nicht mehr angemessen vergütet werden. So wurde die Pauschale für die Abgabe verschreibungspflichtiger Arzneimittel seit 2013 nicht mehr angepasst. Finanziell nachvollziehbar und strategisch klug ist es, sich andere Tätigkeitsfelder zu erschließen wie die teilweise sehr gut bezahlten pharmazeutischen Dienstleistungen. Doch versorgungspolitisch überzeugend und damit ein Beleg für eine neue, kluge Arbeitsteilung zwischen Gesundheitsberufen sind die angestrebten Aufgabenübertragungen nicht alle. Impfungen in Apotheken sind umstritten. Doch, weil die Quoten allesamt zu niedrig sind, ist es verständlich, dass die Bundesregierung diese mit Hilfe der Apotheken ausweiten will. Auch wenn deren Impfbeitrag bislang minimal ist. Bei Schnelltests gegen bestimmte Erreger wird es schon schwieriger, die neuen Möglichkeiten für die Apotheker wohlwollend zu bewerten. Die Akkreditierten Labore in der Medizin warnten: „Labormedizin gehört in fachärztliche Hände und nicht in Parallelstrukturen.“ Ohne medizinischen Kontext drohten Fehlinterpretationen, vermeidbare Doppeluntersuchungen, im schlimmsten Fall Schäden.

Am wenigsten überzeugen die pDL, die auch noch erweitert werden sollen. Bessere Versorgung braucht koordinierte, strukturierte Zusammenarbeit von Gesundheitsberufen, nicht die Hoffnung, dass Zufallsbefunde in Apotheken zu guter Versorgung in Arztpraxen weiterführen. Und „Da schauen wir mal nach“-Offerten haben mit wissenschaftlich fundierten Screening-Programmen auch nichts gemein. Das kritisierte u.a. der AOK-Bundesverband. Dessen Vorstandsvorsitzende Dr. Carola Reimann erklärte: Das Messen von Blutdruck oder Blutzuckerwerten habe in dieser Form „keinen Mehrwert für eine verlässliche Versorgung. Diese zusätzlichen Angebote sind für die Apotheken weiterhin völlig unverbindlich und nicht mit der Primärversorgung und der hier geplanten Versorgungssteuerung venetzt.“

PTA: Aufwertung unerwünscht

Neuer Entwurf, alte Debatten zwischen den Gesundheitsberufen: Das gilt beim Apothekenreformgesetz ebenso für Apotheker und PTA. Karl Lauterbach schwebte seinerzeit vor, einen Apothekenbetrieb allein mit erfahrenen PTA zu ermöglichen. Zumindest, wenn ein Apotheker oder eine Apothekerin einige Stunden pro Woche vor Ort wäre und den Rest der Zeit telepharmazeutisch angebunden. Das BMG errechnete, dass sich so auch ca. elf Mio. Euro pro Jahr beim Personal einsparen ließen.

Nun ist lediglich noch vorgesehen, dass PTA mit einer behördlichen Genehmigung im Rahmen einer „praktischen Erprobung“ über fünf Jahre zur vorübergehenden Aufrechterhaltung der Apotheke vertreten dürfen – in ländlichen Gegenden, für maximal 20 Tage, davon höchstens zehn Tage am Stück. Eine zweijährige Weiterbildung für PTA als Basis für die Vertretung findet sich im Entwurf nicht mehr. PTA würden so „nicht aufgewertet, sondern instrumentalisiert, um ländliche Versorgungslücken zu schließen“, rügte die Apothekengewerkschaft Adexa. Damit bleibe der PTA-Beruf nicht nur ohne Aufwertung, sondern werde systematisch entwertet, „indem zusätzliche Aufgaben ohne entsprechende rechtliche Absicherung, finanzielle Vergütung oder strukturelle Unterstützung übertragen werden sollen“. Auch der Bundesverband PTA zeigte sich enttäuscht. Eine unscharfe Erprobung der PTA-Vertretung lehne man ab, hieß es. Die Weiterentwicklung des PTA-Berufs dürfe nicht gegen Apothekerinnen und Apotheker ausgespielt werden. Aber: „Wir wollen Aufwertung ohne Konfrontation und klare Regeln ohne Alarmismus.“ Kein Wunder: PTA gehören zu den Schlusslichtern bei den Gesundheitsberufen. Sie erhalten nur im praktischen Abschnitt der Ausbildung eine Vergütung. Und haben – anders als beispielsweise MFA – im Grunde keine formalen Aufstiegschancen. Weil die Apothekerschaft politische Light-Lösungen für ihren eigenen Beruf fürchtet, lehnt sie den Wunsch der PTA nach Weiterqualifizierung und Übernahme von mehr Verantwortung ab.

Gesetz zur Reform der Notfallversorgung

Am 6. November 2025 hat das BMG den Referentenentwurf für ein „Gesetz zur Reform der Notfallversorgung“ vorgelegt. Mit diesem 100 Seiten umfassenden Entwurf startet der mittlerweile dritte Gesetzgebungsanlauf, um die Strukturen für Menschen in akuten Notlagen, ob ambulant oder stationär, zu verbessern. Ein weiteres Vorhaben, bei dem die finanziellen Aussichten mittelfristig als rosig dargestellt werden: „Insgesamt kann … langfristig mit jährlich geschätzten Minderausgaben von 1,3 Mrd. Euro und weiteren noch nicht kalkulierbaren Effizienzgewinnen gerechnet werden.“

Auf den ersten Blick hat die geplante Reform nichts mit Reformen in und für die Gesundheitsberufe zu tun. Doch es wird zu beobachten sein, inwiefern sich zwischen den Berufsgruppen der Ärzte und Apotheker etwas ändert dadurch, dass der Vorhaben auch Änderungen des Apothekengesetzes und der Apothekenbetriebsordnung vorsieht. Der Gesetzgeber will sichergestellt wissen, dass die Patientenversorgung mit Arzneimitteln in der Nähe von Notdienstpraxen bzw. Integrierten Notdienstzentren (INZ) reibungslos funktioniert. Der BKK Dachverband hat sogar vorgeschlagen, INZ und Notdiestapotheken sowie Krankenhausapotheken noch besser als heute zu koordinieren. So könnten Hilfesuchende in INZ, die keine sofortige ärztliche Hilfe benötigen, von der Zentralen Ersteinschätzungsstelle an entsprechend eingebundene Apotheken verwiesen werden, sofern rezeptfreie, aber apothekenpflichtige Arzneimittel eine Versorgungslösung wären (u.a. bei entzündeten Insektenstichen, kleineren Hautverletzungen, Bindehautentzündungen etc.).

Noch offen ist, ob und wie strukturelle Veränderungen in den verschiedenen Bereichen der Notfallversorgung auch zu Aufgabenverschiebungen bzw. -erweiterungen für direkt beteiligte Gesundheitsberufe führen. Intensiv diskutiert wird u.a., welche Qualifikation Personal am Notfalltresen eines INZ haben sollte oder nicht-ärztliches Personal im aufsuchenden Notdienst.

Neuer Anlauf für Zulassungsverordnung für Vertragsärzte und Vertragszahnärzte

Nachdem es seit einem ersten Aufschlag im November 2022 nicht wesentlich weiterging, hat das BMG am 14. August 2025 einen neuen Referentenentwurf vorgelegt. Beide Zulassungsverordungen wurden erstmals 1957 erlassen und „seitdem nur punktuell angepasst“, so das BMG in der Problembeschreibung zum Entwurf. Auch hier gilt: Auf den ersten Blick hat die geplante Reform nichts mit Reformen in und für die Gesundheitsberufe zu tun. Allerdings hatten sich Union und SPD im Koalitionsvertrag vorgenommen, zwei Ärzte in Weiterbildung zum Facharzt für Allgemeinmedizin pro Ausbilder als zulässig zu erklären statt nur einen. Dieses Vorhaben wird mit dem Verordnungsentwurf nun angegangen.

Blankoverordnungen für Heilmittelerbringer kein Selbstläufer

Seit April 2024 können Ärzte und Psychotherapeuten eine Blankoverordnung für Ergotherapie ausstellen, zumindest bei bestimmten Diagnosen, u.a. Gelenkerkrankungen, psychiatrischen Krankheitsbildern, leichter Demenz. Zwar stellen sie weiter die Diagnose und entscheiden, ob eine entsprechende Behandlung nötig ist. Doch bei einer Blankoverordnung bestimmen dann die Ergotherapeuten Heilmittel, Menge und Frequenz der Behandlung – und tragen die wirtschaftliche Verantwortung. Sie übernähmen eine „erweiterte Versorgungsverantwortung“, betonte die KBV im Februar 2024 in ihren „Praxisnachrichten“. Die ausgewählten Diagnosegruppen umfassen rund 20 Prozent der Versorgung. Mehr Honorar für bisherige Leistungen gibt es nicht. Aber für den mit der neuen Versorgungsform verbundenen Aufwand wird eine eigene Pauschale bezahlt.

Mit Wirkung zum November 2024 waren dann zusätzlich die Verträge zur Blankoverordnung für Physiotherapie zwischen KBV und GKV-Spitzenverband unterzeichnet. Sie sind zunächst  auf Blankoverordnungen zur Behandlung von Erkrankungen im Schulterbereich beschränkt. Die ausgewählten ca. 100 Indikationen umfassen rund 6,5 Prozent der Versorgung. Theoretisch sind damit bis zu zwei Mio. Blankoverordnungen möglich. Mehr Honorar für bisherige Leistungen gibt es ebenfalls nicht. Neu ist aber, dass es für Physiotherapeuten zwei extra vergütete Diagnostikpositionen gibt, eine für vor dem Therapiebeginn und eine zur Überprüfung der Therapieziele. Für den mit der neuen Versorgungsform verbundenen Aufwand wird eine dritte Pauschale bezahlt. Offizielle GKV-Daten, wie die Blankoverordnung insgesamt genutzt wird, liegen noch nicht vor. Der AOK-Bundesverband weist in seinem „Heilmittelbericht 2025“ darauf hin, dass 2024 Blankoverordnungen bei seinen Versicherten einen Anteil von 1,6 Prozent aller ergotherapeutischen Verordnungen ausgemacht hätten. Für Logopäden ist derzeit keine Blankoverordnung beplant. Drei der vier maßgeblichen Berufsverbände hatten sich dagegen ausgesprochen.

Kritik an neuer Organisation bei den Gesundheitsberufen

Wie so oft, wenn Aufgaben zwischen Gesundheitsberufen neu organisiert werden, fehlt es nicht an Kritik im System. Von der Blankoverordnung sind nicht alle überzeugt. So lobte der Berufsverband für Orthopädie und Unfallchirurgie im September 2024 zwar, sie führe „zu einer drastischen Reduktion der überbordenden Bürokratie bei Ärzten und auch Physiotherapeuten“. Aber er monierte u.a.: „Die Blankoverordnung kann nur ein Puzzlestück bei der Verbesserung der ambulanten Versorgung sein. Für sich betrachtet macht sie wenig Sinn, da in ihr keine leitliniengerechten Algorithmen zur Behandlung bei Schultererkrankungen hinterlegt sind.“ Außerdem hieß es: „Während die physiotherapeutische Therapie durch zusätzliche Honorare in Höhe von rund 100 Euro zu den bisherigen 120 Euro pro Rezept aufgewertet wird, bleibt die Situation bei der ärztlichen Diagnostik, Therapie und Beratung prekär: Dem Arzt stehen dafür insgesamt nur ca. 60 Euro im Quartal zur Verfügung.“

Hier werden Äpfel und Birnen verglichen. Aber aus solchen und anderen Vorgängen wird ersichtlich: Entgegen manchem entspannt klingenden Redebeitrag ärztlicher Funktionäre auf Panels und Podien sind die Bedenken der Ärzteschaft bezüglich der Arbeitsteilung mit anderen Berufsgruppen trotz eines Übermaßes an Arbeit in der Versorgung für alle Berufsgruppen nach wie vor vorhanden. Weil es dabei am Ende immer um die Honorierung und mögliche Einkommensverschiebungen geht. Das zeigt aktuell die vielstimmige, lebhafte Debatte über ein zukünftiges Primärarzt- bzw. Primärversorgungssystem und seine Ausformung.

Direktzugang zwischen vehementer Forderung und diskreter Ablehnung

Der SHV bringt dabei seinen Wunsch ins Spiel, den Direktzugang zu Heilmittelerbringern als regulären Zugangsweg zur Versorgung zu verankern. Heilmittelerbringer müssten „als feste Mitglieder in Primärteams integriert werden“, so eine der zentralen Botschaften des SHV beim zurückliegenden TherapieGipfel. „Eine Primärversorgung, die ausschließlich ärztlich gedacht wird, schöpft das Potenzial des Gesundheitswesens nicht vollständig aus.“ Selbst Akteure im Gesundheitswesen, die dies nicht gleich ablehnen, lassen oft verlauten: Erst mal abwarten, was die Blankoverordnung für die Versorgung bringt. So argumentierte beispielsweise 2024 der AOK-Bundesverband in einem Positionspapier. Dass Versorgung durch die Blankoverordnung kostengünstiger wird, ist kaum vorstellbar, auch wenn ein orientierendes Ampelsystem eingebaut wurde. Es sind – gewollt – ja neue Leistungsziffern hinzugekommen, aber den verordnenden Ärzten bzw. Psychotherapeuten wird nichts vom Honorar weggenommen. Die Beschränkung auf Blankoverordnungen in der Physiotherapie zur Behandlung von Erkrankungen im Schulterbereich hatte auch weniger fachliche als Kostengründe.

Als unter der Ampelkoalition zum Jahresende 2023 der Entwurf zu einer Novellierung des Berufsgesetzen  Physiotherapie publik wurde, war darin festgehalten: Einen Direktzugang zu Physiotherapeuten ohne vorherige ärztliche Verordnung wird es nicht geben. Es hatte nur knapp geheißen: „Perspektivisch“ könne ein Physiotherapiestudium „zu einer Heilmittelerbringung im Direktzugang führen“. BÄK-Präsident Dr. Klaus Reinhardt hatte zum Direktzugang beim „TherapieGipfel 2025“ erklärt: „Die Diskussion ist in der Ärzteschaft noch nicht zu Ende geführt. Die Lager sind vermutlich 50 zu 50.“ Ärztliche Differentialdiagnostik habe nun einmal in bestimmten Situationen ihren Sinn und sei nötig. Es gehe auch nicht, dass jeder für sich arbeite, es bedürfe guter, verlässlicher, qualitätsgesicherter Kommunikationsebenen – ein Punkt, der bei vielen Reformideen einzelner Gesundheitsberufe zu kurz kommt. Nicht umsonst hatte Matthias Mohrmann, stellvertretender Vorstandsvorsitzender des AOK Rheinland/Hamburg, vor kurzem beim Bundesverband Managed Care zu einem sinnvoll aufgesetzten Primärversorgungssystem angemerkt, Koordination sei als Kernleistung zu verstehen, nicht „als ein bisschen was nebenher“.

Ministerin Warken hatte beim SHV-TherapieGipfel 2025 auf Rückfrage hin erklärt, über den Direktzugang müsse man in den Austausch treten, bereits im Hinblick auf ein PVS. Bei den Reformen der Berufsgesetze gehe es darum, „da, wo es möglich ist, perspektivisch auch über die eigenständige Heilkundeausübung nachzudenken“. Diese Reformen setzten voraus, dass der Rahmen geklärt sei: „Es geht auch um ein Preisschild.“ Das sei aktuell nicht ganz einfach. Man sei mit den Ländern im Gespräch. Sie wollten „erst die finanziellen Rahmenbedingungen geklärt haben, bevor es weitergeht“. Was längst erklärt, warum es mit so vielem nicht weitergeht.

Physician Assistants haben mehr Akzeptanz als früher 

Zu dem, was sich jenseits der dominant diskutierten Themen entwickelt, gehört die zunehmende Akzeptanz der anfangs sehr kritisch beäugten Berufsgruppe der Physician Assistants (PA). Dabei handelt es sich um einen akademischen Gesundheitsberuf, dessen Mitglieder über medizinische Kenntnisse verfügen, die sie befähigen, dauerhaft und routinemäßig delegierbare ärztliche Tätigkeiten übernehmen. Die Studieninhalte sind nicht einheitlich, ebenso wenig der Tätigkeitsrahmen. Ein eigenes Berufsgesetz für PA gibt es nicht. Worum es bei den Kenntnissen geht und warum sich die Bundesärztekammer zum Berufsbild positiv verhält, hat diese im Mai 2025 in einem aktualisierten Positionspapier zusammengetragen („PA – ein etabliertes Berufsbild im deutschen Gesundheitswesen“).

Bislang arbeiten PA vor allem im stationären Bereich. Etwa 2.500 Absolventen gibt es, schätzungsweise 6.000 pro Jahr könnten es werden. Doch ihr Einsatz in Praxen und Versorgungszentren wird zunehmend weniger exotisch. Dazu haben mehrere Kassenärztliche Vereinigungen (KVen) mit Modellprojekten beigetragen, darunter die in Westfalen-Lippe (WL), Nordrhein und Schleswig-Holstein. Die KV WL konstatierte am Ende eines zweijährigen Modellprojekts mit dem Zentralinstitut für die kassenärztliche Vereinigung (Zi) „eine Entlastung der teilnehmenden Ärzte, eine hohe Akzeptanz im Praxisteam und bei den Patienten sowie eine gute Versorgungsqualität“. Der stellvertretende Vorstandsvorsitzende der KV WL, Dr. Volker Schrage, erklärte im März 2025: „Im Schnitt haben die PA rund 30 Prozent der Patientenkontakte übernommen. Dadurch konnten Terminwartezeiten teilweise erheblich verringert werden.“

PA-Gegenfinanzierung in der ambulanten Versorgung fehlt

Beim zweiten PA-Kongress in Kassel Mitte November 2025, veranstaltet von der Deutschen Gesellschaft für Physician Assistants (DGPA), unterstrich BÄK-Vizepräsidentin Dr. Ellen Lundershausen Berichten im Deutschen Ärzteblatt zufolge, das Berufsbild sei „unverzichtbar“. Die Co-Vorsitzende des Hausärztinnen- und Hausärzteverbands (HÄV), Prof. Nicola Buhlinger-Göpfarth, äußerte, PA könnten ob der unter großem Druck stehenden hausärztlichen Versorgung eine Unterstützung sein. Im Konzeptpapier des HÄV zu HÄPPI (Hausärztliches Primärversorgungszentrum – Patientenversorgung Interprofessionell) werden PA als ein sinnvoller Teil des Teams aufgelistet. Doch derzeit schränken zum einen die Delegationsmöglichkeiten im Bundesmantelvertrag die Arbeit von PA ein. Zum anderen wird die Arbeit nicht extra bezahlt. Der Präsident der Ärztekammer Schleswig-Holsteins, Dr. Henrik Herrmann, forderte, es brauche aber endlich auch eine Gegenfinanzierung der von PA erbrachten Leistungen in Praxen. „Wir müssen eine Finanzierung hinbekommen“, erklärte auch Schrage im Interview.

Allerdings ist die Zustimmung zu PA in der ambulanten Versorgung nicht einhellig. Die KBV unterstützte das BÄK-Positionspapier von 2025 nicht, anders als die Version von 2017. Der KBV-Vorstandsvorsitzende Dr. Andreas Gassen wurde vom „Ärztenachrichtendienst“ angesichts positiver Statements aus den KVen zum Thema Versorgungsengpässe und PA im Juli 2025 so zitiert: „Eine illusionäre Vorstellung der Politik ist ja, wenn wir das nur auf Gesundheitsberufe und nicht-ärztliche Berufe verlagern, haben wir kein Mengenproblem mehr. Das ist natürlich grober Unfug.“ Unter Personalmangel litten fast alle Gesundheitsberufe, eine Aufgabenverlagerung allein schaffe keine Entlastung. Auch aufs Thema Honorierung ging der KBV-Chef ein bzw. auf eine aus seiner Sicht problematische Gehaltsrelation: PA bekämen zu Berufsanfang rund 4.500 Euro, Assistenzärztinnen und -ärzte rund 4.850 Euro: „Finde den Fehler.“ Da könne man doch auch direkt einen Arzt einstellen.

Dass PA insgesamt eher wohlgelitten sind, hat einen einfachen Grund: Sie erheben keine Ansprüche, den Ärzten ins Gehege zu kommen, pochen nicht auf einen eigenen beruflichen Kompetenzrahmen qua Profession oder darauf, ärztliche Leistungen per Substitution zu übernehmen. Das unterstrich Daria Hunfeld, Vorstandsvorsitzende der DGPA, beim Hauptstadtforum des Berufsverbands Deutscher Internistinnen und Internisten (BDI) im September 2025: „Wir sind weit weg von Substitution.“ Im Positionspapier der BÄK heißt es: PA arbeiteten „in enger Kooperation mit Ärztinnen und Ärzten“. Sie übernähmen delegierbare Aufgaben, „wobei der Grundgedanke der Heilkundeausübung von Ärztinnen und Ärzten davon unberührt bleibt“. Hunfeld sagte zum Thema Delegation: Angesichts der Tatsache, dass ein Viertel der Hausärzte in den nächsten fünf Jahren in Rente gehen wolle, es 5.000 freie Sitze gebe, „muss das doch der Standard sein“. Ärzte blieben Kopf der Teams, PA arbeiteten durch standardisierte Routinetätigkeiten zu. Aber auch sie befand: Dafür brauche es andere Finanzierungslogiken, u.a. für Teampraxen.

Für MFA ist ein PA-Studium eine Option für den beruflichen Aufstieg

Hannelore König, die vmf-Präsidentin, ergänzte bei der BDI-Veranstaltung, die PA-Qualifikation sei auch für MFA interessant. Man erlebe einen Run in die Studiengänge. Sie schätze, dass derzeit fünf Prozent der MFA Interesse daran hätten, mehr Verantwortung zu übernehmen, mit mehr Förderung eventuell noch mehr. Welch ein gewichtiges Thema das Delegieren ist, machte König ebenfalls klar: MFA würden durch PA nicht zur Hilfskraft degradiert. PA dürften nämlich an MFA nicht delegieren.

Fazit

Ausbildungen zu modernisieren, Qualifikationen an Versorgungsnotwendigkeiten auszurichten, neue Aufgabenverteilungen zwischen Gesundheitsberufen zu ermöglichen, wird immer konfliktreicher, langwieriger und teurer – so lautet auf den Punkt gebracht die Bilanz für das erste Jahr der schwarz-roten Koalition. Für die Zukunft dürfte sich daran nichts ändern, aus verschiedenen Gründen. Was die Konflikte betrifft, so führen immer mehr Arbeit im Gesundheitswesen und ein Fachkräftemangel nicht dazu, dass es automatisch da, wo es sinnvoll erscheint, auch heißt: Sollen gern mal die anderen machen. Delegation und erst recht Substitution sind immer noch Reizworte, Abgrenzung zu anderen Berufsgruppen ist an der Tagesordnung, von einem pragmatischen „Wer kann, der darf“ ist zumindest formal wenig zu sehen. Das wirkt auf Außenstehende häufig nicht nachvollziehbar bis lächerlich. Doch es gibt dafür auch verständliche Gründe.

So sind in der Versorgung – als notwendiger Ausgleich für Arbeitsteilung – fehlende Zeit und fehlende Bezahlung für Kooperation ein Problem. Wenn man aber Arbeit noch weiter aufsplittet, zwischen mehr Berufsgruppen verteilt, ohne dafür eine Klammer vorzusehen, führt das zu Ablehnung. Weil im sowieso schon stark fragmentierten System die versprochene Entlastung zur Belastung werden kann – von Fragen nach Haftung und Wirtschaftlichkeit einmal abgesehen, die sich immer gleich mit stellen. Der stellvertretende Vorsitzende der AOK Rheinland/Hamburg, Matthias Mohrmann, hat unlängst bei einer Debatte über eine künftige Primärversorgung gemahnt, es gehe nicht nur um Delegation wegen Ärztemangels. Koordination sei als Kernleistung zu verstehen, nicht als „ein bisschen was nebenher“. Davon ist das Gesundheitswesen weit entfernt. Bei der Vorstellung von Ergebnissen eines Modellprojekts Personalbemessung in der Pflege beim GKV-Spitzenverband Bund im Januar wurde diskutiert, wie Pflegeassistenz- und Pflegefachpersonen kompetenzorientiert und arbeitsteilig gut miteinander versorgen können. Gleichzeitig wurde gemahnt: Gute Pflege ist Bezugspflege – und nicht beliebig in Einzelteile zerlegbar.

Weil solche und andere komplexe Fragen mittlerweile bei Reformvorhaben für und in den Gesundheitsberufen eine Rolle spielen und es längst nicht mehr nur darum geht, dass am Ende die akademischen Berufsgruppen zufrieden sind, wird es auch weiter langwierig bleiben und teurer werden. Apotheken, Praxen und Krankenhäuser sind Wirtschaftsunternehmen. Berufereformen, die an ihre finanzielle Basis gehen, werden sie weiter bekämpfen und Ausgleich fordern. Hinzu kommen die Entwicklungen am Arbeitsmarkt. Im November hat das Institut der deutschen Wirtschaft darauf hingewiesen, dass das Gesundheitswesen die Branche ist, die am stärksten vom Fachkräftemangel betroffen ist – ca. 46.000 offene Stellen wurden aufgeführt, davon rund 12.000 für Physiotherapeuten. Berufsgesetze zu modernisieren, ohne Regelungen für die Ausbildungsvergütung vorzusehen, finanziell zu stemmende Weiterqualifikationen in Berufen nicht mitzudenken, Aufstiegsmöglichkeiten lieber nicht vorzusehen, wird das Problem des Fachkräftemangels verschärfen. Doch wenn das Geld fehlt, lässt man es trotzdem schleifen. Zumal die Bundesländer immer offensiver versuchen, neue Posten an Ausbildungskosten von sich fern zu halten. V

Vor diesem Hintergrund werden die ab Ende März zu erwartenden Debatten um die Lösung der Finanzprobleme von GKV und SPV spannend werden. Denn die Ergebnisse können zugleich Folgen für die Reformen in und für die Gesundheitsberufe haben.

Lesen Sie von der Autorin auch:

„So vieles ist liegengeblieben“, Observer Gesundheit, 28. Januar 2025.