Robin Rüsenberg

Wencke Rüsenberg

Die Bundestagswahl 2025 ist gelaufen. CDU, CSU und SPD stehen – bei aller Vorsicht – voraussichtlich wieder vor der Regierungsbildung. Also diejenigen Parteien, die in der jüngeren Vergangenheit bereits mehrfach – nämlich 2005, 2013 und 2018 – zu einer GroKo, wenn man diesen Eigennamen noch verwenden will, zusammengefunden haben. Heute soll es mit Sondierungen losgehen. Als Zielmarke ist durch die Union Ostern ausgegeben.

Gesundheitspolitische Themen stehen aktuell nicht im Mittelpunkt – das galt auch schon für den kurzen Winterwahlkampf 2024/2025. Auch die gesundheitspolitischen Kapitel in den Wahlprogrammen blieben eine Fußnote. Weder spielten sie im Wahlkampf eine Rolle, noch brachten sie neue Erkenntnisse. Auch nach der Bundestagswahl sieht die CDU zunächst Handlungsdruck bei dem Themen Außen und Verteidigung, Migration und Wirtschaft, nicht aber beim Politikfeld Gesundheit. Aber auch gesundheitspolitisch gilt für die anstehenden Koalitionsverhandlungen: Wie durchsetzungsfähig sind Union und SPD? Wer verankert bei welchen Themen mehr im Koalitionsvertrag?

Wahlprogramme, Koalitionsverträge und Erfolgsbilanzen

Wahlprogramme erfüllen eine Reihe von Funktionen: Sie stellen einen innerparteilichen programmatischen Kompromiss dar, sollen Wähler ansprechen, sind ein Signal an Koalitionspartner und zugleich Grundlage für Koalitionsverhandlungen (Merz & Regel 2013). Zwar werden sie kaum oder gar nicht gelesen – aber die Wähler reagieren unwirsch, wenn Regierungsparteien zuvor gemachte wichtige Versprechen nicht einhalten (Matthieß 2022). Ob Koalitionsverträge selbst erfüllt werden, wird an der Wahlurne hingegen nicht belohnt oder bestraft (Ellger et al. 2023).

Dennoch hat der Koalitionsvertrag als Arbeitsprogramm für Parlament und Regierung Bedeutung. Und die Zahlen bestätigen dies im Großen und Ganzen auch: Die Große Koalition (2018-2021) hatte eine Erfüllungsquote von fast 80% der im Koalitionsvertrag skizzierten Vorhaben (Matthieß & Vehrkamp 2023). Trotz des schlechten Rufs der Ampel kann sich auch die Halbzeitbilanz dieser Koalition sehen lassen: Von den über 450 Koalitionsversprechen hatten SPD, Grüne und FDP nach zwei Jahren im Amt fast zwei Drittel bereits umgesetzt oder zumindest begonnen. Die Halbzeitbilanz von Karl Lauterbach fiel im Vergleich allerdings ab: Von 42 Maßnahmen des Koalitionsvertrages waren elf ganz oder teilweise erfüllt, 25 (60%) hingegen nicht, auch nicht im Prozess oder angegangen (Vehrkamp & Matthieß 2023: 12).

Wenn Robert Paquet (2025) zu Recht schreibt, dass für die anstehenden Koalitionsverhandlungen noch relevant werden könnte, was in den Wahlprogrammen steht, stellt sich die Frage: Was – und von wem durchgesetzt? Im Ampel-Koalitionsvertrag von 2021 waren – über alle Politikfelder hinweg – die meisten Versprechen dem Wahlprogramm der Grünen zuzuordnen (16%), gefolgt von der FDP (10%) und am wenigsten der SPD (4%) (Vehrkamp & Matthieß 2023: 9).

Koalitionsverträge 2005, 2013, 2018 – der Erfolg der Parteien

Um die Durchsetzungsfähigkeit der Parteien zu ermessen, ist ein Abgleich der Koalitionsverträge mit den jeweiligen Wahlprogrammen sinnvoll. Die jüngsten GroKos (2005, 2013 sowie 2018) bieten sich dafür an: Inwieweit lassen sich die Maßnahmen der Koalitionsverträge auf die jeweiligen Wahlprogramme zurückführen? Welche parteipolitische Handschrift tragen die Koalitionsverträge? Dazu werden die Maßnahmen des Koalitionsvertrages aufgelistet und mit den Wahlprogrammen verglichen. Die Versprechen in Wahlprogrammen und Koalitionsverträgen lassen sich dabei grundsätzlich in vage und konkrete Versprechen einteilen, wobei ein gewisser Interpretationsspielraum genutzt werden muss. Der Fokus lag auf den gesundheitspolitischen Kapiteln der untersuchten Koalitionsverträge. Teilweise mussten dazu auch Versprechungen zu Pflegekräften aus den pflegepolitischen Kapiteln integriert werden (vgl. zum konzeptionellen Ansatz Matthieß & Vehrkamp 2023, Vehrkamp & Matthieß 2023).

Im Wahlkampf 2005 spielte die Reform der sozialen Sicherungssysteme eine wichtige Rolle. Insbesondere Finanzierungsfragen standen im Mittelpunkt. Dies prägte auch die anschließenden Koalitionsverhandlungen (vgl. Rüsenberg et al. 2023: 491 f.). Die GroKo war – wie auch später und zumindest die SPD heute – keine Wunschkonstellation der Partner. Dennoch zeigten die Verhandlungen, dass fachpolitisch vieles konsensfähig war. Problematisch wurde es eher, wenn der Parteienwettbewerb aus dem Wahlkampf nachwirkte. Der Koalitionsvertrag 2005 selbst listete 51 gesundheitspolitische Maßnahmen auf – von denen sich aber nur ganze sechs auf die Wahlprogramme von Union und SPD zurückführen lassen: Vier von CDU und CSU, eine Maßnahme von der SPD, eine von beiden Seiten gemeinsam. Das bedeutet, dass sich der inhaltlich vergleichsweise detaillierte Koalitionsvertrag 2005 in der Gesundheitspolitik völlig von den Wahlprogrammen der unterzeichnenden Parteien entkoppelt hatte. Dies eröffnete den fachpolitischen Verhandlungsdelegationen Spielräume, ihre Vorstellungen im Koalitionsvertrag zu verankern. Sogar ein Finanzausgleich zwischen gesetzlicher und privater Pflegeversicherung wurde vereinbart (allerdings nicht von den Fachpolitikern, sondern von den Hauptverhandlern – und nie umgesetzt). Erleichtert wurde dies durch ein heute seltsam anmutendes Phänomen: Die gesundheitspolitischen Teile der Wahlprogramme konzentrierten sich fast ausschließlich auf Fragen der GKV-Finanzierung und des Verhältnisses GKV/PKV. Stichworte waren Bürgerversicherung und „Kopfpauschale“. Der Koalitionsvertrag stellt hierzu lediglich die Unvereinbarkeit der von den Koalitionspartnern präferierten Modelle fest und verspricht eine Lösung bis zum Sommer 2006. Vor diesem Hintergrund sind die darüber hinaus von Union (Wettbewerbsorientierung, Portabilität der Altersrückstellungen) und SPD (Patientenrechte) durchgesetzten Punkte aus den Wahlprogrammen fast schon erschöpfend.

Die Koalitionsverhandlungen 2013 zur Bildung der Regierung Merkel III brachten erstmals ausgeprägte Sondierungen und vor allem einen teilweise sehr detaillierten Koalitionsvertrag hervor. Erneut erwies sich die Finanzierung der GKV – aber auch der Pflegeversicherung – in der Facharbeitsgruppe als nicht einigungsfähig (vgl. Rüsenberg et al. 2023: 494 ff.). Mit den gesundheitspolitischen Sprechern der Bundestagsfraktionen, Jens Spahn und Karl Lauterbach, standen den Verhandlungsdelegationen zwei prominente Personen vor, die einige Aspekte – etwa zum Innovationsfonds – sehr detailliert im Koalitionsvertrag verankerten. Die starke Position der Verhandlungsführer bedeutete aber nicht, dass die Wahlprogramme keine Rolle gespielt hätten: Von den 90 Maßnahmen des Koalitionsvertrages lassen sich immerhin 22 auf die Wahlprogramme von Union und SPD zurückführen. Einige davon – nämlich sechs – sind auch Forderungen, die sich in mehreren Wahlprogrammen wiederfinden. Die CSU hat 2013 erstmals den Bayernplan veröffentlicht, der hier ebenfalls berücksichtigt wird: Immerhin drei vage Forderungen lassen sich auf das CSU-eigene Wahlprogramm zurückführen. Die Handschrift des gemeinsamen Wahlprogramms von CDU und CSU findet sich hingegen nicht im Koalitionsvertrag wieder. Anders die SPD, die mit fünf konkreten und sieben vagen Punkten in den Verhandlungen recht erfolgreich zu sein schien. Damit haben die Parteien vor allem im Bereich der ambulanten und stationären Versorgung durchaus die Grundmelodie vorgegeben. Nicht jedoch im Bereich der Finanzierung. Hier blockierten sich die Forderungen aus den Wahlprogrammen erneut gegenseitig. Zudem ist der Koalitionsvertrag 2013 im Vergleich recht detailliert, indem er in nicht wenigen Punkten konkrete Zahlen, Summen, Schritte und Termine nennt. Diese sind allerdings kaum den Parteien, sondern eher den Verhandlungsdelegationen zuzuschreiben.

Die Koalitionsverhandlungen 2018 zur Bildung der GroKo III unter Angela Merkel waren auch in der Gesundheitspolitik bis zuletzt umkämpft (vgl. Rüsenberg et al. 496-499). Erstmals wurde nach recht umfangreichen Sondierungsgesprächen ein Eckpunktepapier veröffentlicht, das Leitplanken für die anschließenden Koalitionsverhandlungen setzte. Generell werden durch solche Vorverhandlungen wichtige parteipolitische Streitthemen bereits im Vorfeld geklärt und damit der Parteienwettbewerb für die Verhandlungen der Fachpolitiker ein Stück weit herausgenommen. Dies lässt sich in der Gesundheitspolitik 2018 beobachten: Die SPD konnte in den Sondierungen mit der Parität bei den Krankenkassenbeiträgen einen wichtigen Punkt aus der parteipolitisch schwierigen Gemengelage der GKV-Finanzierung und des Verhältnisses GKV/PKV durchsetzen. (Ebenfalls in den damaligen Sondierungen enthalten: die Einführung kostendeckender Beiträge für ALG II-Empfänger aus Steuermitteln. Dies wurde aber später nicht umgesetzt). Der Koalitionsvertrag selbst war wieder – darin seinem Pendant von 2013 ähnlich – vergleichsweise detailliert. Insgesamt listet er 72 gesundheitspolitische Maßnahmen auf. 28 davon lassen sich den Wahlprogrammen von Union (9) und SPD (9) sowie dem Bayernplan der CSU (2) zuordnen. Darüber hinaus finden sich Gemeinsamkeiten zwischen Union und Bayernplan (4) sowie SPD und Union bzw. Bayernplan (4). Grob lässt sich sagen: Die Union setzte sich vor allem für die Fortführung bewährter Instrumente wie den Innovationsfonds oder den Krankenhausstrukturfonds ein, die sie ursprünglich selbst eingeführt hatte. Die CSU macht sich für einzelne Berufsgruppen wie Hebammen, Apotheker und Hausärzte stark – die Union generell für Ärzte. Die SPD hat ebenfalls die Hausärzte im Blick, ansonsten eher die anderen Gesundheitsberufe, das Pflegepersonal und die Patienten. Ansonsten tragen die Detailmaßnahmen des Koalitionsvertrages stark die Handschrift der Verhandler, z. B. die Erhöhung der Festzuschüsse beim Zahnersatz (durch SPD), die allerdings zuvor nicht den Wahlprogrammen enthalten waren.

Wahlprogramme haben ihre Bedeutung. Thorsten Frei, der erste Parlamentarische Geschäftsführer der CDU/CSU-Bundestagsfraktion, beschreibt den Mechanismus für Koalitionsverhandlungen: Wahlprogramme über­einan­derlegen, nach Schnittmengen schauen. Wo kommt man zusammen? (zitiert nach Eberle 2025). Der Rückblick auf die Koalitionsverträge 2005, 2013 und 2018 zeigt nun aber auch: Die gesundheitspolitischen Kapitel der Wahlprogramme spielen in den Koalitionsverträgen keine allzu große Rolle. Nur 26,3 Prozent der Maßnahmen der genannten Koalitionsverträge lassen sich auf die Wahlprogramme zurückführen. Auch die von Thorsten Frei erwähnten Schnittstellen, d. h. die Rückführbarkeit einer Maßnahme auf Union und SPD, sind nicht sehr ausgeprägt (3,3 Prozent).

Damit spielen die Wahlprogramme der Parteien für die politische und gesetzgeberische Arbeit im Politikfeld Gesundheit der GroKo nur eine geringe Rolle. Die Wahlprogramme 2005 hatten sich fast ausschließlich auf die Themen GKV-Finanzierung und GKV/PKV-Verhältnis konzentriert. Seitdem sind die Wahlprogramme – wie auch die Koalitionsverträge – inhaltlich breiter geworden. Betrachtet man nur die Jahre 2013 und 2018, so lassen sich bereits 30,8 Prozent der Vorhaben auf die direkte Parteiprogrammatik in den Wahlprogrammen zurückführen. Dabei gelingt es der SPD mit insgesamt 13 Prozent am besten, eigene Punkte als Koalitionsversprechen zu verankern. Auf die CSU entfallen 5,5 Prozent. CDU und CSU (5,5 Prozent) tun sich im gemeinsamen Programm insgesamt schwerer, da dieses eher allgemeinpolitisch gehalten und weniger mit konkreten Maßnahmen unterlegt ist. Damit gewinnt man Spielraum in den Verhandlungen, aber die Nachvollziehbarkeit der Handschrift wird erschwert. Eine Parallele von 2025 zu 2005: Die Bundestagswahl 2005 war ebenfalls – um ein Jahr – vorgezogen. Im Koalitionsvertrag verankerte das SPD-geführte BMG damals einige Maßnahmen, die vorher der Diskontinuität unterlegen waren oder die man nicht mehr hatte aufgreifen können. Dasselbe ist jetzt, zumindest als Versuch, wieder zu erwarten – zumal wenn die SPD-Delegation durch den Bundesgesundheitsminister geleitet werden sollte. Dazu werden dann unstrittige (z. B. Notfallreform) wie strittige (z. B. Gesundes-Herz-Gesetz) Themen gehören.

Die Durchsetzungsfähigkeit der Parteien zeigt sich in den folgenden Schwerpunkten: Der Parteienwettbewerb neutralisiert die unterschiedlichen Positionen zur GKV-Finanzierung und zum GKV/PKV-Verhältnis, wenngleich es graduelle Verschiebungen gibt, die tendenziell in Richtung der SPD-Forderungen gehen. Darüber hinaus sind der CSU eine gewisse Regionalorientierung, die Hospiz- und Palliativversorgung sowie die Apotheken- und Ärzteschaft wichtig (auch für die Hausärzte setzt man sich ein, das gilt auch für die SPD). Bei der Union insgesamt sind die Themen im Wesentlichen ähnlich gelagert, zum Teil kommen noch Aspekte aus dem Bereich der Gesundheitswirtschaft hinzu. Die Handschrift der SPD findet sich dagegen bei Themen wie Patientenrechte, Arbeitsbedingungen von Pflegekräften und anderen Gesundheitsberufen. Allen gemeinsam ist mittlerweile auch der Blick auf die Digitalisierung, wobei die Forderungen in den Wahlprogrammen eher vage bleiben.

Fazit

Union und SPD stehen erneut vor einer Regierungsbildung.  Ob am Ende ein Koalitionsvertrag für ein Jahr (Carsten Linnemann) oder ein „dynamischer“ Koalitionsvertrag steht, wie ihn die CSU Anfang Januar 2025 in Seeon skizziert hat – Verständigung auf gemeinsame Ziele, Definition eines Sofortprogramms für die ersten sechs Monate, danach Festlegung weiterer Aufgaben (CSU 2025) – erscheint nach den Polarisierungen seit dem heftigen Streit über die Migrationspolitik Ende Januar zumindest etwas unwahrscheinlich. Der daraus resultierende Absicherungsbedarf spricht eher für einen weiteren detaillierten Koalitionsvertrag. Bei der SPD muss auch ein mögliches Basisvotum mitgedacht werden.

Die Analyse der Vergangenheit zeigt allerdings gesundheitspolitisch: Viele Versprechen in den Koalitionsverträgen finden keine Entsprechung in den Wahlprogrammen. Diese geben vielmehr eine Art Grundmelodie vor. Die Koalitionsverträge sind also keine mehr oder weniger genaue Zusammenstellung der Parteiprogramme aus dem Wahlkampf. Vielmehr kommt es auf die Fachpolitiker in den Verhandlungsdelegationen an: Nachdem in den Sondierungen der Parteienwettbewerb – in der Gesundheitspolitik, wie gesehen, also im Wesentlichen die GKV-Finanzierung – ausgeklammert wurde, treten sie in den Koalitionsverhandlungen auf den Plan. Dort spielen die Wahlprogramme also durchaus eine Rolle, allerdings hat die offenbar erwünschte Detailtiefe der Koalitionsverträge vergangener GroKos die größere Abstraktheit der Wahlprogramme in weiten Teilen quasi schachmatt gesetzt. (Umgekehrt würden schlankere Koalitionsverträge die Bedeutung der Wahlprogramme wieder stärken.) Damit rückt die Bedeutung der Ideen und des Verhandlungsgeschicks einzelner Delegationsmitglieder – und, je nachdem, ihrer entsendenden Flügel, Organisationen und Gruppierungen – in den Vordergrund. So reklamierte die ASG nach den Koalitionsverhandlungen 2018 die Finanzierung der Personalkosten außerhalb des DRG-Systems als Erfolg der SPD (Velter 2018). Über die Parteien spielen zudem Länderinteressen hinein (de Maizière 2019: 21). Auch im BMG werden Fachthemen für die Koalitionsverhandlungen gesammelt. Eine weitere Rolle spielt die Bedeutung der Gesundheitspolitik für die Parteien (2025 für CDU weniger groß als für SPD).

Die – relative – gesundheitspolitische Entkopplung von Parteiprogrammen im Wahlkampf und Koalitionsvereinbarungen hat noch eine weitere Konsequenz: Die Wahlprogramme werden kritisiert, weil sie den grundlegenden systemischen Reformbedarf im Gesundheitswesen kaum adressieren (z. B. Paquet 2025). Dies muss dann allerdings kein Fingerzeig für den Reformeifer eines möglichen GroKo-Koalitionsvertrages sein. Allerdings wären die Wähler im Wahlkampf programmatisch nicht darauf vorbereitet worden. Ob sie ihre Wahlentscheidung daran geknüpft hätten, ist ebenfalls unklar.

Literatur:

• CSU (2025): Agenda für den Politikwechsel. Online verfügbar unter # SEE https://www.csu-landesgruppe.de/sites/default/files/2025-01/BESCHLUSS_Seeon_2025.pdf#msdynttrid=oji-FBxnIIt5_iZ2OMTGfSD573YiJOODSzCY99QErDION25 – Beschluss, zuletzt geprüft am 25.02.2025.
• Eberle, Lukas/von Hammerstein, Konstantin/Krüger, Paul-Anton/Schaible, Jonas/Schult, Christoph/Teevs, Christian (2025): Die Zerrütteten. In: Der Spiegel 7/2025 vom 8. Februar.
• Ellger, Fabio/Klüver, Heike/Alberto, Anthea (2023): The electoral consequences of policy-making in coalition governments. In: Research & Politics 10 (3), S. 1-7.
• de Maizière, Thomas (2019): Regieren. Innenansichten der Politik, Freiburg im Breisgau: Herder.
• Matthieß, Theres/Vehrkamp, Robert (2023): Bilanz der Großen Koalition von 2018 bis 2021: Versprechen, Umsetzung und Wahrnehmung des Regierungsprogrammes. In: Korte, Karl-Rudolf/Plümer, Sandra/Schiffers, Max/von Schuckmann, Arno (Hg.): Die Bundestagswahl 2021: Analysen der Wahl-, Parteien-, Kommunikations- und Regierungsforschung, Wiesbaden: Springer VS, S 1-21.
• Matthieß, Theres (2022): Retrospective pledge voting and mistrusting citizens: evidence for the electoral punishment of pledge breakage from a survey experiment. In: Electoral Studies 41 (6), S. 1-10.
• Merz, Nicolas/Regel, Sven (2013): Die Programmatik der Parteien. In: Niedermayer, Oskar (Hg.): Handbuch Parteienforschung. Wiesbaden: Springer VS, S. 211-238.
• Paquet, Robert (2025): Überlegungen zu den Wahlprogrammen 2025. Online verfügbar unter https://observer-gesundheit.de/ueberlegungen-zu-den-wahlprogrammen-2025/, zuletzt geprüft am 25.02.2025.
• Rüsenberg, Robin/Schleyer, Lorenz/Siefken, Sven (2023): In den Tiefen der Koalitionsverhandlungen 2005 bis 2021: Von der Arbeitsgruppe Gesundheit zum Koalitionsvertrag. In: Zeitschrift für Parlamentsfragen 54 (3), S. 483-508.
• Vehrkamp, Robert/Matthieß (2023): Mehr Koalition wagen – Halbzeitbilanz der Ampel-Koalition zur Umsetzung des Koalitionsvertrags 2021. Gütersloh: Bertelsmann Stiftung. Online verfügbar unter 360_2023_BST_Studie_Koalitionsversprechen_Halbzeitbilanz_ID1875_screen (2).pdf, zuletzt geprüft am 08.02.2025.

Robin Rüsenberg

Lehrbeauftragter am Institute of Comparative Politics and Public Policy an der TU Braunschweig

Wencke Rüsenberg

Fachreferentin im Stabsbereich Politik, GKV-Spitzenverband

Die Autoren vertreten ihre private Meinung.