Cornelia Prüfer-Storcks, Senatorin für Gesundheit und Verbraucherschutz der Freien und Hansestadt Hamburg

In der vergangenen Legislaturperiode ist es in der großen Koalition gelungen, deutliche Verbesserung der Pflegeleistungen, insbesondere für Pflegebedürftige mit Demenz zu realisieren. Mit den drei Pflegestärkungsgesetzen wurde die umfassendste Pflegereform seit der Einführung der Pflegeversicherung umgesetzt. In dieser Legislaturperiode steht v.a. die ausreichende Gewinnung und Finanzierung von Pflegefachkräften im Fokus der Gesundheits- und Pflegepolitik. Auf Initiative der SPD konnten in der Großen Koalition wichtige Vereinbarungen zu einem Pflegesofortprogramm getroffen werden, und in der Konzertierten Aktion Pflege wird die Verbesserung der Personalfragen umfassend vorangebracht.

Trotz dieser Reformpolitik in der Pflege in der vergangenen und in dieser Legislaturperiode bleiben aber Konstruktionsfehler und aktuelle Herausforderungen, denen wir zügig begegnen müssen, um die Armutsfestigkeit und Solidarität der Pflegeversicherung zu stärken.

Zuzahlungen sind überdurchschnittlich gestiegen

Trotz der o.g. weitreichenden Leistungsverbesserungen bleibt die gesetzliche Pflegeversicherung ein Unikum im deutschen Sozialversicherungswesen. Die Pflegeversicherung sei keine Vollkaskoversicherung, hieß es bei ihrer Einführung vor fast 25 Jahren. In Wahrheit ist die Pflegeversicherung noch nicht einmal eine Teilkaskoversicherung. Sie sichert nicht das Risiko des Einzelnen umfassend ab, sondern gewährt im Falle der Pflegebedürftigkeit nur einen nach Pflegegraden gestaffelten Festbetragszuschuss. Darüber hinausgehende Kosten der Pflege müssen die Pflegebedürftigen selbst tragen oder bei nicht ausreichendem Einkommen und Vermögen die Hilfe zur Pflege als Sozialleistung in Anspruch nehmen. Das fällt oft nicht leicht. Angehörige können mittels des Unterhaltsrückgriffs in die finanzielle Verantwortung genommen – auch wenn aktuell die Einkommensgrenzen dazu erhöht werden. Pflegebedürftige werden häufig im Alter zu „Sozialfällen“ und Taschengeldempfängern. 79 Prozent der Deutschen ist es nach einer Umfrage des EMNID-Instituts aus dem Juni 2018 am wichtigsten, Altersarmut zu verhindern, oft gleichgesetzt mit der Befürchtung auf „Sozialhilfe“ im Alter angewiesen zu sein.

In der vollstationären Pflege im Pflegeheim überschreiten die Kosten in praktisch jedem Fall die Leistung der Pflegeversicherung – in rd. einem Drittel der Fälle führt dies zu Sozialhilfebedarf. Die Hilfe zur Pflege betrug 2017 bundesweit 3,9 Mrd. Euro für ca. 440.000 Pflegefälle. Auch in der ambulanten Pflege durch Pflegedienste (sog. Pflegesachleistungen) kommt es zu erheblichen Zuzahlungen der Betroffenen, die in den letzten Jahren konstant überdurchschnittlich gestiegen sind.

Durch die künftigen Kostensteigerungen in der Altenpflege, die durch die notwendigen Leistungs- und Personalverbesserungen zu erwarten sind, wird dieser Effekt sich noch verstärken. Zwar soll richtigerweise der Beitragssatz der Pflegeversicherung ab 2019 um 0,5 Prozentpunkte angehoben werden. Damit werden aber nur zum Teil die Mehrausgaben der Pflegestärkungsgesetze gegenfinanziert. Der Bedarf an Pflegekräften wird – unabhängig von der demographischen Entwicklung – schon kurzfristig steigen: Krankenhaus- und Langzeitpflege haben schon heute, aber noch mehr in der Zukunft, einen hohen Bedarf an zusätzlichen Pflegekräften. Das vom Gesetzgeber mit Frist 30. Juni 2020 in Auftrag gegebene Verfahren für die Personalbemessung in Pflegeeinrichtungen wird nach allgemeiner Erwartung zu einer Verbesserung der Personalausstattung in der Langzeitpflege führen. Die künftige generalistische Ausbildung wird – und das ist gut! – für eine Angleichung des Vergütungsniveaus in Alten- und Krankenpflege und damit für höhere Löhne in der Altenpflege sorgen.

Ziel: Zunahme von Sozialhilfebedürftigkeit durch Pflege verhindern

Diese (gewünschte) Entwicklung aus besseren Leistungen, mehr Personal mit besserer Bezahlung wird dazu führen, dass die Kosten und damit die Eigenbeteiligung im heutigen Festbetragssystem der Pflegeversicherung rapide steigen und dadurch immer mehr Pflegebedürftige auf die Hilfe zur Pflege – also Sozialhilfe – angewiesen sein werden. Dies ist sozialpolitisch nicht akzeptabel. Eine beitragsfinanzierte Sozialversicherung, die ihre Versicherten nicht in der übergroßen Mehrheit und verlässlich vor Sozialhilfebedürftigkeit schützt, verliert ihre Legitimation – insbesondere dann sind auch Beitragssteigerungen nur noch schwer vermittelbar.

Aus diesem Grund ist eine grundsätzliche Reform der Leistungssystematik der Pflegeversicherung ebenso notwendig wie eine Verbesserung der solidarischen Finanzierungsbasis. Ziel muss es sein, die Zunahme von Sozialhilfebedürftigkeit durch Pflege zu verhindern, ohne dass es zu einer zu starken Erhöhung des Pflegeversicherungsbeitrags kommt – wie es etwa bei der zügigen Einführung einer umfassenden Pflegevollversicherung der Fall wäre.

Eigenleistungen der Pflegebedürftigen deckeln

Um diese Ziele zu erreichen, schlage ich die Umkehrung des bisherigen Leistungsprinzips der Pflegeversicherung vor. Während heute Festbeträge zu den Leistungen gewährt werden und Kostensteigerungen durch die Betroffenen übernommen werden müssen, soll es in Zukunft genau umgekehrt sein: Die Eigenleistungen der Pflegebedürftigen sollen auf heutigem Niveau „gedeckelt“ und die weiteren Leistungen und Kostensteigerungen in voller Höhe von der Pflegeversicherung gezahlt werden. Da die Preise und Eigenbeiträge im stationären Bereich länderspezifisch sehr stark variieren, sollten diese zunächst landesbezogen festgelegt werden.

Ich gehe davon aus, dass die heutige Belastung der zu Pflegenden als gerade noch tolerabel anzusehen ist. Dies sind in der stationären Pflege – abgesehen von den Wohn- und Lebenshaltungskosten – unabhängig von den Pflegegraden rund 555 €/Monat. Im ambulanten Bereich ist der zu leistende Eigenanteil nicht definiert, kann aber dadurch konstant gehalten werden, dass künftige zusätzliche Leistungen oder Kostenausweitungen nicht an die zu Pflegenden weitergegeben werden dürfen. Weiterhin von den Betroffenen selbstständig zu tragen sind die Kosten der Unterkunft und für Verpflegung, sowie im stationären Bereich die Investitionskosten, die einer Kaltmiete in der eigenen Häuslichkeit vergleichbar sind.

Mit dem Vorschlag wäre erreicht, dass nur noch die Menschen auf Hilfe zur Pflege angewiesen sind, die die genannten Eigenbeiträge nicht selbständig finanzieren können. Meistens wird dies der Fall sein, wo ohnehin bereits Sozialhilfe in Form von Grundsicherung im Alter bezogen wird. Die Mehrzahl der Pflegebedürftigen ist mit diesem Vorschlag vor dem Abrutschen in die Sozialhilfe geschützt.

Mehrkosten für Pflegeversicherung durch Steuerfinanzierung abdecken

Die prognostizierten Mehrkosten für die Pflegversicherung bedürfen einer Refinanzierung. Nach der heutigen Systematik würden zwischen 30-50 % von Mehrkosten der Pflegebedürftigen durch die Hilfe zur Pflege übernommen werden, also durch eine Steuerfinanzierung abgedeckt. Ich schlage eine zumindest teilweise Refinanzierung der Mehrkosten durch Steuermittel in Form eines Bundeszuschusses zur Pflegeversicherung vor. Dies macht auch politisch Sinn, da die Absicherung der Pflege nicht nur ein Problem der Sozialversicherung, sondern ein gesamtgesellschaftliches Anliegen ist. Eine Finanzierung über Steuermittel ist grundsätzlich immer sozial gerechter als eine Finanzierung über die Beitragszahler. Auch übernimmt die Pflegeversicherung „versicherungsfremde Leistungen“ wie Rentenversicherungsbeiträge für pflegende Angehörige in Höhe von 1,5 Mrd. Euro jährlich.

Insofern plädiere ich dafür, die zukünftig entstehenden Mehrkosten der Pflege durch eine Kombination von moderat erhöhten Pflegeversicherungsbeiträgen und einem Bundeszuschuss an die Pflegeversicherung zu kompensieren. Der Anteil der Steuermittel sollte relevant sein und dem prognostizierten Anteil der Hilfe zur Pflege entsprechen. Mindestens sollte aber als „Einstieg“ die Rentenbeitragszahlung durch die Pflegeversicherung in Höhe von 1,5 Mrd. Euro aus Steuern getragen werden. Der Bundeszuschuss ist schrittweise zu erhöhen.