Kevin Rieger, Senior Director Policy Europe & Corporate Affairs (Germany), BeiGene

Nach dem vorzeitigen Bruch der Ampel-Regierung und anstehenden Bundestagswahlen im Februar 2025 ist derzeit noch offen, welche Themen den Wahlkampf prägen werden. Ein heißer Kandidat: Die Finanzierung der Sozialversicherung. Renten- und Pflegeversicherung stehen schon länger im Fokus. Die umlagefinanzierten Systeme sind am Limit und auf Steuerzuschüsse in Milliardenhöhe angewiesen. Seit diesem Jahr reiht sich ein weiteres Sorgenkind der Sozialversicherung ein: die gesetzliche Krankenversicherung (GKV).

Für 2025 kalkulieren die Krankenkassen mit einem Defizit zwischen 3,5 und 7 Mrd. €. Erschwert wird die Lage durch die aktuelle wirtschaftliche Situation in Deutschland. Ausbleibendes Wachstum bedeutet ein niedrigeres Beitragsvolumen sowie weniger Spielraum im Bundeshaushalt, Löcher in der Sozialversicherung durch Steuergelder zu stopfen. Ein Hoffnungsträger der deutschen Wirtschaft ist die pharmazeutische Industrie mit einer hohen Forschungsintensität und Innovationsstärke. Daher sollen Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten in Deutschland gezielt gefördert werden. Was dabei häufig vergessen wird: Der wichtigste Standortfaktor für die Gesundheitswirtschaft in Deutschland sind stabile GKV-Finanzen. Ohne sie fehlt die Basis für die Finanzierung der entsprechenden Gesundheitsleistungen. In diesem Beitrag werden diese Zusammenhänge beleuchtet und argumentiert, dass eine grundsätzliche Reform für eine nachhaltige Finanzierung der GKV notwendig ist, um sowohl den Wirtschaftsstandort zu stärken als auch die Versorgung der Patientinnen und Patienten sicherzustellen.

Wirtschaft in Deutschland schwächelt

Die deutsche Wirtschaft gerät zunehmend unter Druck. Bereits das zweite Jahr in Folge wird 2024 die Wirtschaftsleistung im Vergleich zum Vorjahr zurückgehen. Im Jahr 2023 ist das Bruttoinlandsprodukt (BIP) bereits um 0,3 % gesunken.[1] Auch dieses Jahr dürfte das BIP laut Prognosen des ifo-Instituts um 0,1 % nachlassen. Im gesamten Euroraum wird hingegen ein durchschnittliches Wachstum von 0,8 % erwartet.[2]

Die Gründe dafür sind sehr unterschiedlich: Mangelnde internationale Nachfrage, stärkerer Wettbewerb mit Unternehmen aus China und den USA, hohe Energiekosten, der demografische Wandel, fehlender privater Konsum, Bürokratie. Die konjunkturelle Flaute zeigt sich insbesondere im verarbeitenden Gewerbe. Besonders stark betroffene Industriezweige sind Investitionsgüterhersteller und energieintensive Unternehmen, die traditionell die Stärke des Wirtschaftsstandorts Deutschland waren.[3]

Eine konjunkturelle Kehrtwende ist derzeit nicht in Sicht. Der Internationale Währungsfonds (IWF) sieht keinen Umschwung für die schwächelnde deutsche Wirtschaft. Aus den Daten der neuesten IWF-Prognose geht hervor, dass für 2025 lediglich ein moderates Wachstum von 0,8% erwartet wird – 0,5 Prozentpunkte weniger als noch im Juli vorhergesagt.[4] Die „Wirtschaftsweisen“ gehen davon aus, dass die deutsche Wirtschaft 2025 nur um etwa 0,4% wachsen und damit in etwa auf dem Niveau von vor der Corona-Krise liegen wird.[5]

Pharmaindustrie: Hoffnungsträger der deutschen Wirtschaft?

Um rückläufige Entwicklungen in einigen Branchen zu kompensieren, müssen andere Bereiche gezielt gefördert werden. Da in Deutschland nur wenige natürliche Ressourcen zur Verfügung stehen, müssen durch Bildungs- und Forschungsförderung die geistigen Ressourcen entwickelt und gehoben werden. Innovationen sind für hoch entwickelte und rohstoffarme Länder wie Deutschland im internationalen Wettbewerb unersetzlich. Eine Branche, die wenig von natürlichen Ressourcen und im besonderen Maß auf geistiges Kapital angewiesen ist, ist die pharmazeutische Industrie. Sie zählt in Deutschland zu den forschungsintensivsten und innovationsstärksten Wirtschaftssektoren. Deutschlandweit werden mehr als 3% des BIP pro Jahr für Forschung und Entwicklung (FuE) aufgewendet. Der Anteil der pharmazeutischen Industrie, bezogen auf ihre Produktionsleistung, ist dabei überproportional groß. Rund 10% aller industriellen FuE-Aufwendungen gehen auf die Pharmabranche zurück.[6] Dieses Potenzial spiegelt sich in aktuellen Entwicklungen wider: Während andere Branchen sich strukturell zurückziehen, haben pharmazeutische Unternehmen Investitionen in Milliardenhöhe in Deutschland angekündigt.[7]

Die Bedeutung der pharmazeutischen Industrie für den Wirtschaftsstandort Deutschland hat auch die Bundesregierung erkannt: In der Nationalen Pharmastrategie von Dezember 2023 wird die pharmazeutische Industrie als „ein Schlüsselsektor und eine Leitindustrie der deutschen Volkswirtschaft“ bezeichnet. Deutschland sei einer der wichtigsten Biotech-Standorte weltweit. Im europäischen Vergleich steht der deutsche Pharmamarkt gemessen am Umsatz (56,5 Mrd. € im Jahr 2022) auf Platz 1 und ist mit einem globalen Marktanteil von rund 4% der viertgrößte Pharmamarkt der Welt.[8]

Mit der Pharmastrategie sollen die Rahmenbedingungen für die Herstellung und Entwicklung von Arzneimitteln verbessert und Anreize für die Ansiedlung von Produktionsstätten in Deutschland gesetzt werden. Mit dem Medizinforschungsgesetz (MFG) wurden erste Maßnahmen zur Forschungsförderung und zur vereinfachten Durchführung klinischer Studien in Deutschland bereits in die Tat umgesetzt. Dazu zählen schlankere und beschleunigte Prozesse zur Genehmigung klinischer Prüfungen, aber auch Ausnahmeregelungen bei den sogenannten AMNOG-Leitplanken und die Option vertraulicher Erstattungsbeträge, wenn das pharmazeutische Unternehmen im Gegenzug Forschungsanstrengungen am Standort Deutschland nachweisen kann. Damit sollen weitere Anreize für Forschungstätigkeiten in Deutschland geschaffen werden.

Der pharmazeutischen Industrie wird von politischer Seite eine wichtige Bedeutung für die Zukunft des Wirtschaftsstandorts Deutschland zugewiesen. Die Förderung von FuE ist ein wichtiger Schritt, die Rahmenbedingungen in Deutschland zu verbessern. Aber ist eine stärkere Forschung in Deutschland ausreichend, um die Wertschöpfung in dieser Branche zugunsten der deutschen Wirtschaft nachhaltig zu stärken?

GKV-Finanzen: Die Basis erodiert

Nahezu unbemerkt hat sich in den letzten Jahren im Schatten der Corona-Pandemie und der anschließenden Diskussion um den Wirtschaftsstandort Deutschland ein weiterer Krisenherd entwickelt: Die Finanzierung der Sozialversicherung. Nach den beiden langjährigen Sorgenkindern der Renten- und Pflegeversicherung gerät auch die gesetzliche Krankenversicherung (GKV) zunehmend in Schieflage. Die Gründe dafür sind vielfältig, teilweise hausgemacht und teilweise von externen Faktoren bestimmt. Der demografische Wandel, ineffiziente Strukturen und der medizinisch-technologische Fortschritt stellen langfristige Herausforderungen für ein bezahlbares Gesundheitssystem dar – insbesondere bei stagnierender Wirtschaftsleistung. Der wirtschaftliche Rahmen prägt die Finanzsituation der Sozialversicherungen durch ein deutlich geringeres Wachstum der Löhne (-3,5% Wachstum 2025 im Vergleich zu 2024). Zugleich wird die Zahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten bei rund 34,9 Mio. stagnieren.[9]

„Krankenkassen sind keine Sparkassen“, hatte der damalige gesundheitspolitische Sprecher der Unionsfraktion und spätere Bundesgesundheitsminister Jens Spahn bereits im Jahr 2012 angemerkt.[10] Um die GKV-Defizite der vergangenen Jahre auszugleichen, wurden daher die Rücklagen der gesetzlichen Krankenkassen Stück für Stück abgeschmolzen. Die finanzielle Situation des GKV hat sich seit 2012 jedoch fundamental geändert. Die Ausgaben steigen überproportional zu den Einnahmen. Im ersten Halbjahr 2024 standen Einnahmen in Höhe von 159,1 Mrd. € Ausgaben in Höhe von 161,3 Mrd. € gegenüber. Die Folge ist ein wachsendes Defizit im Gesundheitsfonds.[11]

Zusätzlich werden die Beitragszahlenden durch Ausgaben belastet, deren Finanzierung nicht die GKV zu leisten haben sollte. Dazu zählen versicherungsfremde Leistungen, wie die Versorgung rund um Schwangerschaft und Mutterschaft oder Empfängnisverhütung, die von gesamtgesellschaftlichem Interesse sind und daher durch Steuergelder auszugleichen wären. Auch die Beiträge von Bürgergeldbeziehenden sollten vollständig durch öffentliche Gelder gedeckt sein. Der jährliche Zuschuss aus Steuergeldern an den Gesundheitsfonds liegt jedoch derzeit bei konstanten 14,5 Mrd. €. Das reicht bei Weitem nicht aus, um die Ausgaben für versicherungsfremde Leistungen abzubilden.

Der GKV-Spitzenverband kommt zu dem Ergebnis, dass der Bund der gesetzlichen Krankenversicherung aktuell im Jahr rund 10 Mrd. € weniger zahlt, als sie für die medizinische Versorgung von Bürgergeldbeziehenden im Auftrag des Staates ausgibt.[12] Darüber hinaus werden den Beitragszahlenden zunehmend Leistungen aufgebürdet, wie bspw. die Finanzierung der Krankenhausreform, die eigentlich nicht in den Zuständigkeitsbereich der GKV fallen, weil sie die Reform des Gesundheitssystems als Ganzes betreffen. Der dafür vorgesehene Transformationsfonds von 50 Mrd. € soll zur Hälfte aus dem Gesundheitsfonds finanziert werden – eine enorme zusätzliche Belastung für die Beitragszahlenden.

Externe Entwicklungen, wie der demografische Wandel und der zunehmende Fachkräftemangel, setzen die Ausgaben der Krankenkassen zusätzlich unter Druck. Diese werden auch in Zukunft weiter zunehmen. Versprechungen aus dem Koalitionsvertrag zur Stabilisierung der GKV-Finanzen durch eine Dynamisierung des Bundeszuschusses und die kostendeckende Finanzierung versicherungsfremder Leistungen durch Steuergelder wurden nicht eingehalten. Der aktuell einzige Ausweg: Immer stärker steigende Beitragserhöhungen.

Hoffnungen wurden enttäuscht

Bereits zu Beginn der (noch) laufenden Legislaturperiode, im Herbst 2022, wurden mit dem GKV-Finanzstabilisierungsgesetz (GKV-FinStG) Maßnahmen für akute Einsparungen im Gesundheitswesen beschlossen. Ein Großteil davon wurde der pharmazeutischen Industrie zugemutet, die nun durch Investitionen den Wirtschaftsstandort stärken soll. Dass manche Instrumente, wie die bereits genannten Leitplanken im Prozess der frühen Nutzenbewertung (AMNOG) oder der 20%-Abschlag auf Kombinationstherapien, ihre Wirkung erst mit Jahren Verzögerung entfalten und möglicherweise nicht intendierte Nebeneffekte haben könnten, wurde nicht bedacht.

Bei den Leitplanken wurde mittlerweile zurückgerudert: Mit dem MFG werden Ausnahmen eingeführt, wenn das entsprechende Unternehmen Forschungsanstrengungen in Deutschland unternimmt. Das ist grundsätzlich ein sinnvoller Ansatz. Es sollte jedoch darauf geachtet werden, dass das AMNOG in seiner Funktion als evidenzbasierter Mechanismus zur Arzneimittelmarktordnung nicht durch wirtschaftspolitische Ambitionen überstrapaziert wird. Die Kernfunktion des AMNOG ist und bleibt, eine evidenzbasierte Preisfindung zu ermöglichen und schnellen Zugang zu innovativen Therapieoptionen sicherzustellen.

Mit dem GKV-FinStG hat sich das Bundesministerium für Gesundheit (BMG) auch zur Aufgabe gemacht, Vorschläge für eine nachhaltige Stabilisierung der GKV-Finanzen zu entwickeln. Mit mehr als einem halben Jahr Verzögerung wurden diese im Januar 2024 publik. Doch die damit verbundenen Hoffnungen wurden enttäuscht. Es wurden keine notwendigen fundamentalen Reformen vorgeschlagen, sondern lediglich auf potenzielle Effizienzeffekte in laufenden und anstehenden Gesetzesvorhaben verwiesen. Beispielsweise werden die Krankenhausreform, die Notfallreform oder die Digitalisierungsgesetze als Strukturreformen aufgezählt, die auf Ausgabenseite zu signifikanten Einsparungen führen sollen.[13] Auch wenn dieses Potenzial besteht und die Reformen notwendig sind, ist zu bezweifeln, dass sich die Effizienzeffekte im notwendigen Ausmaß und rechtzeitig einstellen. Das gilt umso mehr nach dem Bruch der Ampel-Regierung. Einige Reformvorhaben werden sich dadurch weiter verzögern.

Auf Einnahmenseite werden wie auch im Koalitionsvertrag mehr Steuermittel in Aussicht gestellt – allerdings nur, wenn es „die haushaltspolitischen Rahmenbedingungen zulassen“. Das ist offensichtlich derzeit nicht der Fall. Vielmehr sind aus Sicht des BMG steigende GKV-Beiträge akzeptabel: „Moderat steigende Beiträge als Ausdruck einer solidarischen Finanzierung eines auch weiterhin hochwertigen Gesundheitswesens für die breite Bevölkerung dürfen daher auch in Zukunft nicht ausgeschlossen werden.“[14] Diese Vorhersage scheint sich zu bewahrheiten: Der GKV-Schätzerkreis prognostiziert, dass die Zusatzbeiträge kommendes Jahr um 0,8 Prozentpunkte auf durchschnittlich 2,5 % steigen werden müssen. Von einem moderaten Anstieg kann jedoch nicht die Rede sein. Insbesondere mit Blick auf die vorgezogene Bundestagswahl, die im Februar 2025 stattfinden wird, besitzen die Entwicklungen der Krankenkassenbeiträge eine sozialpolitische Sprengkraft.

In der Zwischenzeit wird die finanzielle Lage der gesetzlichen Krankenversicherungen immer prekärer, kurzfristige Sparmaßnahmen werden immer wahrscheinlicher. Ein derartiges Vorgehen schafft jedoch Unsicherheiten und macht eine langfristige Planung bei wirtschaftlichen Akteuren unmöglich. Die Folge könnte das Gegenteil davon sein, was man mit der Pharmastrategie erreichen möchte: Weniger Investitionen in den Wirtschaftsstandort. Darüber hinaus gefährdet das Zögern bei nachhaltigen Reformen die Versorgung der Patientinnen und Patienten. Die solidarische Finanzierung der Krankenversicherung bedeutet die Verwirklichung eines wesentlichen sozialstaatlichen Versprechens: Wer an Krankheiten leidet, die das Überleben oder die Existenz bedrohen, wird von der Solidargemeinschaft gestützt und bekommt schnellstmöglich die bestmögliche Therapie, unabhängig von finanziellem oder sozialem Status. Eine Erosion der finanziellen Basis zur Einlösung dieses Versprechens bedeutet daher auch eine Gefahr für das Solidaritätsprinzip in der Gesundheitsversorgung.

Langfristige Reformen für nachhaltige Finanzierung notwendig

Die Ampel-Regierung unter Olaf Scholz (SPD) hat im vergangenen Jahr deutlich gemacht, dass sie bei der Stärkung der deutschen Wirtschaft auf die pharmazeutische Industrie setzt. Maßnahmen zur Förderung von FuE und zum Bürokratieabbau sind wichtig und sinnvoll, um die Rahmenbedingungen für die pharmazeutische Industrie in Deutschland zu verbessern. Allerdings gibt es einen noch wichtigeren Standortfaktor für die Gesundheitswirtschaft: stabile GKV-Finanzen.

Die gesetzlichen Krankenkassen tragen 53 % der Gesundheitsausgaben in Deutschland. Das entsprach im Jahr 2022 263,9 Mrd. €.[15] Dazu zählen ärztliche Leistungen, Hilfsmittel und Arzneimittel. Die Gesundheitswirtschaft hängt damit an der Steckdose der GKV. Kommt aus dieser Steckdose kein Strom mehr, fehlt auch die Basis für eine erfolgreiche Industrie. Aus Sicht der Gesundheitswirtschaft zählen stabile GKV-Finanzen daher zu den wichtigsten Rahmenbedingungen, um langfristig planen zu können. Allerdings betreffen Verwerfungen bei der Finanzierung eines Sozialversicherungssystems nicht nur den Wirtschaftsstandort, sondern insbesondere auch die Versorgung der Patientinnen und Patienten. Mit Blick auf die anstehenden Herausforderungen beim demografischen Wandel, Fachkräftemangel sowie stagnierender Wirtschaftskraft und gleichzeitig ungelösten Fragen zur Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme wird sich zunehmend die Frage stellen: Was können und wollen wir uns in Zukunft als Gesellschaft noch leisten?

Diese Frage betrifft nicht ausschließlich aber insbesondere die solidarische Gesundheitsversorgung. Es ist an der Zeit, dass die Bundesregierung in Form des BMG den selbst auferlegten Aufgaben in angemessener Weise nachkommt und langfristige Reformen für eine nachhaltige Finanzierung angeht. Diese Aufgabe wird nun auf eine neue Bundesregierung zukommen, die damit von Anfang an unter Druck steht. Sich wie zuletzt durch kurzfristige und kurzgedachte Sparmaßnahmen von Haushaltsjahr zu Haushaltsjahr retten zu wollen, ist nicht mehr vertretbar. Nachhaltige Lösungen zur Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme müssen jetzt angegangen werden. Davon profitieren alle: Das Gesundheitssystem, die Beitragszahlenden, die Patientinnen und Patienten und der Wirtschaftsstandort Deutschland.

[1] Statistisches Bundesamt (Destatis): Langfristige Wirtschaftsentwicklung in Deutschland. Stand: 2024. URL: https://www.destatis.de/DE/Themen/Wirtschaft/Volkswirtschaftliche-Gesamtrechnungen-Inlandsprodukt/BIP-Langfristig.html

[2] Ifo-Institut: Gemeinschaftsdiagnose Herbst 2024: Deutsche Wirtschaft im Umbruch – Konjunktur und Wachstum schwach. 26. September 2024. URL: https://www.ifo.de/fakten/2024-09-26/gemeinschaftsdiagnose-herbst-2024-deutsche-wirtschaft-im-umbruch-konjunktur-und

[3] Ifo-Institut, 2024

[4] Pierre-Olivier Gourinchas: As Inflation Recedes, Global Economy Needs Policy Triple Pivot. International Monetary Fund, 22.10.2024. URL: https://www.imf.org/en/Blogs/Articles/2024/10/22/as-inflation-recedes-global-economy-needs-policy-triple-pivot

[5] Tagesschau: Wirtschaftsweise halbieren Wachstumsprognose. Tagesschau, Website, Stand: 13.11.2024. URL: https://www.tagesschau.de/eilmeldung/wirtschaftsweisen-prognose-100.html

[6] Stifterverband: Forschung und Entwicklung in der Wirtschaft. Analysen 2021. Stand: 2021. URL: https://www.stifterverband.org/arendi-analysen_2021

[7] Rauffmann, T.: Pharmakonzerne investieren wieder Milliarden in Deutschland. In: Handelsblatt online, 02.07.2024. URL: https://www.handelsblatt.com/unternehmen/industrie/sanofi-co-pharmakonzerne-investieren-wieder-milliarden-in-deutschland-03/100048777.html

[8] Deutsche Bundesregierung: Verbesserung der Rahmenbedingungen für den Pharmabereich in Deutschland. Handlungskonzepte für den Forschungs- und Produktionsstandort. Bundesgesundheitsministerium, Homepage, 13.12.2023. URL: https://www.bundesgesundheitsministerium.de/presse/pressemitteilungen/nationale-pharmastrategie-beschlossen-pm-13-12-23.html

[9] ÄrzteZeitung: Konjunktur 2025: Mehreinnahmen für GKV und Pflege nur dank steigender Beitragssätze. ÄrzteZeitung, online, 13.11.2024. URL: https://www.aerztezeitung.de/Politik/Konjunktur-2025-Mehreinnahmen-fuer-GKV-und-Pflege-nur-dank-steigender-Beitragssaetze-454370.html

[10] https://www.deutsche-apotheker-zeitung.de/news/artikel/2012/02/22/spahn-erwartet-von-kassen-praemienausschuettungen

[11] Arens, C.: Lauterbach kündigt höhere Beiträge für Gesundheit und Pflege an. In: Evangelische Zeitung, online, 30.08.2024. URL: https://www.evangelische-zeitung.de/lauterbach-kuendigt-hoehere-beitraege-fuer-gesundheit-und-pflege-an

[12] GKV-SV: Ohne nachhaltige Finanzierung kein stabiles Gesundheitswesen. GKV-Spitzenverband, Homepage, 26.08.2024. URL: https://www.gkv-spitzenverband.de/gkv_spitzenverband/presse/pressemitteilungen_und_statements/pressemitteilung_1879886.jsp

[13] BMG: Empfehlungen des Bundesministeriums für Gesundheit für eine stabile, verlässliche und solidarische Finanzierung der gesetzlichen Krankenversicherung nach § 220 Absatz 4 SGB V. Bundesministerium für Gesundheit, Homepage, Stand: 31.05.2023. URL: https://www.google.com/url?sa=t&source=web&rct=j&opi=89978449&url=https://www.bundesgesundheitsministerium.de/fileadmin/Dateien/3_Downloads/G/GKV/Empfehlungen_des_BMG_fuer_stabile_GKV-Finanzen.pdf&ved=2ahUKEwi5utqiudmJAxUTRPEDHZ2PO70QFnoECBkQAQ&usg=AOvVaw24v2l4cKWa5u84U2rmlMOy

[14] BMG 2023

[15] Destatis: Gesundheitsausgaben. Statistisches Bundesamt, Homepage, 2024. URL: https://www.destatis.de/DE/Themen/Gesellschaft-Umwelt/Gesundheit/Gesundheitsausgaben/_inhalt.html#sprg235028